II OSK 2663/11

II OSK 2663/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 704/11 - Wyrok WSA w Łodzi z 2011-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 75 par 1, art 7 oraz art 77 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art 83 ust 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art 1 par 1 i par 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 704/11 w sprawie ze skargi Starosty Zgierskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 704/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Starosty Zgierskiego uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego na podstawie art. 104 K.p.a., art. 83 ust. 1, 2a, 2c, art. 86 ust. 1 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zezwolił na usunięcie jednego drzewa gatunku klon pospolity o obwodzie pnia 77 cm rosnącego w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] o nr geodezyjnym [...] w Aleksandrowie Łódzkim. Nadto orzekł, iż nie będzie pobrana opłata za usunięcie przedmiotowego drzewa, zaś zezwolenie obowiązywać będzie do dnia 31 marca 2011 roku.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, iż w dniu 1 grudnia 2010 roku wpłynęło zgłoszenie M. Z. dotyczące usunięcia drzewa rosnącego w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...]. Na podstawie wypisu z ewidencji ustalono, iż właścicielem drogi jest Skarb Państwa, a Urząd Gminy w Aleksandrowie Łódzkim jest jej władającym, dlatego też pismem z dnia 7 grudnia 2010 roku wystąpiono do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Zgierzu z prośbą o wyrażenie zgody na wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Pismem z dnia 28 grudnia 2010 roku Starostwo stwierdziło, iż nie wnosi sprzeciwu. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego podał nadto, iż podczas oględzin stwierdzono, iż drzewo jest w bardzo złym stanie zdrowotnym, jest uschnięte i nie rokuje szansy na przeżycie, w konsekwencji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dla pieszych. Reasumując, po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, zasadne było wydanie zezwolenia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Starosta Zgierski podnosząc zarzut błędnego ustalenia strony postępowania. Zdaniem Starosty działka nr [...] nie posiada uregulowanego stanu prawnego, a Skarb Państwa, jako właściciel został wpisany do ewidencji bez żadnej podstawy prawnej, co oznacza, że działka ta nie stanowi zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym na podstawie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dysponuje Starosta. Ponadto wydając decyzję z dnia 2 lutego 2011 roku Burmistrz nie wskazał podmiotu, któremu zezwolenie wydał, zaś decyzja została doręczona Starostwu Powiatowemu w Zgierzu jako stronie postępowania, który nie jest właścicielem tego gruntu, ani jego posiadaczem, nie jest również zainteresowany wycinką drzew na tym terenie, a zatem skazanie jego jako strony jest bezpodstawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Kolegium podzieliło zarzut odwołania, że organ I instancji nie wskazał adresata wydanego zezwolenia, które to ustalenie jest podstawą uchylenia decyzji tegoż organu. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia strony, za którą został uznany Starosta Zgierski, jako reprezentant Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wywodził, powołując się na stanowisko doktryny, iż zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów są taką rzadką kategorią spraw, w której stronami będą zarówno podmioty mające uprawnienia do nieruchomości umocowane w prawach rzeczowych jak i zobowiązaniowych. Zatem za stronę postępowania należy uznać jednocześnie jej posiadacza i właściciela. Sytuacja taka będzie występowała niezależnie od tego, który z tych podmiotów wystąpił z wnioskiem. Nadto, w ocenie Kolegium organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie ustalenia charakteru drogi, gdyż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych, zaś uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie.
Przywołując brzmienie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Kolegium wskazało, iż z rejestru gruntów z dnia 9 marca 2011 roku wynika, że działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, zaś władającym jest Urząd Gminy w Aleksandrowie Łódzkim. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki, ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów, zatem w ocenie Kolegium należało uznać istnienie domniemania, iż właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a władającym Urząd Gminy w Aleksandrowie Łódzkim. Organ podkreślił, iż Starosta Zgierski nie obalił tego domniemania, zatem zgodnie z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest reprezentantem Skarbu Państwa.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 90 ustawy o ochronie przyrody, czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje je starosta. Organ podkreślił, iż regułą jest właściwość organu wykonawczego gminy w sprawie wydawania zezwoleń, wynikająca z art. 83 ust. 1 w/w ustawy. Czynnikiem decydującym o właściwości organu jest własność nieruchomości, na której rosną drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie. Jeżeli właścicielem jest gmina, to organem właściwym będzie starosta. W ocenie Kolegium prawidłowo za organ właściwy do wydania zezwolenia uznano Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Starosta Zgierski podnosząc, że zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 roku jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia.
Starosta zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium, że nie został wskazany podmiot będący stroną zobowiązaną do wykonania decyzji. Starosta podniósł również zarzut błędnego ustalenia stron postępowania poprzez uznanie za stronę Starosty jako reprezentanta Skarbu Państwa, który to zarzut w ocenie strony skarżącej zasługuje na uwzględnienie. Starosta stwierdził, że nie podziela argumentacji opartej na domniemaniu prawdziwości wpisów w rejestrach gruntów i w konsekwencji uznania, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości, z której ma być wycięte drzewo.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym uzasadnieniu i dodatkowo wskazując, iż Starosta Zgierski w odrębnym postępowaniu powinien doprowadzić do wykreślenia z ewidencji wpisu, który jest przedmiotem jego zarzutów.
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 704/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, w sprawie jest poza sporem, iż zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji pierwszoinstancyjnej, z uwagi na brak wskazania w niej przez organ I instancji adresata wydanego zezwolenia i w ocenie Sądu należy w pełni zaakceptować powyższe rozstrzygnięcie. Jednak uzasadnienie skarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia stron postępowania, zdaniem Sądu, jest wadliwe. Nie można bowiem podzielić poglądu organów administracji, iż wystarczającym jest dla ustalenia właściciela nieruchomości powołanie się na domniemanie wynikające z wpisu danego podmiotu do ewidencji gruntów w rubryce właściciel. Sam organ podniósł w swych wywodach, z czym należy się zgodzić, iż dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny, co oznacza, że nie potwierdzają one stanu prawnego nieruchomości a jedynie pozostałe dane. Stan prawny nieruchomości potwierdzają księgi wieczyste i wydane na ich podstawie wypisy. W sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego kwestionuje w sposób zdecydowany swój tytuł prawny do nieruchomości wskazując, iż nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego to rolą organu administracji jest ustalenie strony postępowania i wyjaśnienie powyższego na etapie postępowania odwoławczego.
Zdaniem Sądu, za zupełnie niezrozumiałe należy uznać w kontekście powyższego, próby nałożenia na Starostę obowiązku obalenia domniemania, co do prawa własności. Prawo własności wykazuje się stosownymi dokumentami a nie domniemaniami i dopiero na podstawie tych dokumentów można ustalać stronę postępowania stosownie do zapisów art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, jako adresata tej decyzji. Z całą pewnością Starosta Zgierski nie jest posiadaczem działki nr [...], która stanowi drogę gminną, a i brak jest dokumentów w sprawie potwierdzających jego prawo własności.
Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zobowiązane będą ustalić w sposób niebudzący wątpliwości krąg osób, które winny występować w sprawie, stosownie do zapisów art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podnosząc zarzuty:
I. naruszenia prawa materialnego, to jest:
a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu dowolnej oceny zaskarżonej decyzji z pominięciem poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych,
b) art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Zgierskiego kwestionuje swój tytuł prawny do nieruchomości i wskazuje, że nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego rolą organu administracji jest ustalanie strony postępowania i wyjaśnienie tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego, chociaż stan prawny wynika z zapisów ewidencji.
II. naruszenia prawa procesowego, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miało miejsca naruszenie żadnych norm wynikających z K.p.a., które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz poprzez niewykazanie, że domniemane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, która jest błędna i która nie przystaje do własnego orzecznictwa Sądu I instancji w identycznych sprawach, a także poprzez brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
c) art. 28 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez błędne rozpatrzenie skargi podmiotu nieuprawnionego oraz błędne określenie strony postępowania, bowiem stroną postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego jest Skarb Państwa, a nie Starosta Zgierski, a odrębnym jest organ reprezentujący od podmiotu, który on reprezentuje, co oznacza, że skarga winna być odrzucona.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż miały miejsce wady uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej jest całkowicie błędny, zwłaszcza, że nie przystaje on do znanych Kolegium poglądów doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i orzecznictwa tego samego Sądu, co w konsekwencji stanowi o konieczności wniesienia środka odwoławczego.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oczywistym jest więc, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, co powoduje, że kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w niniejszej sprawie.
Norma zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zdaniem Kolegium, może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego.
Zgodnie z normą zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla decyzję lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Norma ta, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest w istocie swej recypowaniem na grunt p.p.s.a. normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej u.n.s.a. Tym samym słusznym wydaje się powołanie poglądów odnoszących się do tej normy, bowiem zachowują one swą aktualność również w obecnym stanie prawnym. W poglądach doktryny, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:
1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania,
2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,
3) uznania, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego "że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści".
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy sąd I instancji nie dostrzeże naruszeń postępowania, bądź dostrzegając je mylnie oceni ich wpływ na wynik postępowania administracyjnego, przy czym błąd ten musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce zważywszy uchybienia proceduralne inne rozstrzygnięcie w sprawie. W tym przypadku, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, inne rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca, bowiem prawidłowo zastosowano normę zawartą w art. 138 § 2 K.p.a., a zatem uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi celem ponownego rozpatrzenia wskazując na określone wady. Na słuszność tego rozstrzygnięcia wskazuje fakt, iż Sąd I instancji również zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Burmistrza, a także podkreślił w swym wyroku trafność uchylającej decyzji organu odwoławczego, z uwagi na brak wskazania przez organ I instancji, adresata wydanego zezwolenia.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku ma miejsce oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez Sąd I instancji, skoro uchylił również decyzję, która została uchylona decyzją zaskarżoną jakoby niezgodną z prawem.
Sąd I instancji, w swoich rozważaniach, skupił się na domniemaniu wynikającym z ewidencji gruntów i stwierdził, że: "W sytuacji w której' strona postępowania administracyjnego kwestionuje w sposób zdecydowany swój tytuł prawny do nieruchomości wskazując, iż nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego, to rolą organu jest ustalenie strony postępowania i wyjaśnienie powyższego na etapie postępowania odwoławczego. Za zupełnie niezrozumiałe należy uznać w kontekście powyższego, próby nałożenia na Starostę Zgierskiego obowiązku obalenia domniemania co do prawa własności. Prawo własności wykazuje się stosownymi dokumentami, a nie domniemaniami i dopiero na podstawie tych dokumentów można ustalać stronę postępowania, stosownie do zapisów art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody jako adresata tej decyzji. Z całą pewnością Starosta Zgierski nie jest posiadaczem działki nr [...], która stanowi drogę gminną, a i brak jest dokumentów w sprawie potwierdzających jego prawo własności".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w żaden sposób nie podziela powyższego poglądu, bowiem po pierwsze pozostaje on w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem tegoż Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 roku, sygn. II SA/Łd 703/11, jak i w wyroku z dnia 7 października 2011 roku, sygn. II SA/Łd 705/11, a po drugie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jak i poglądami doktryny w tym zakresie.
Zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów właścicielem działki nr 66/2 jest Skarb Państwa, władającym (posiadaczem) zaś jest Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim. Stronami zatem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym są: władający (posiadacz) działką – Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim i właściciel działki – Skarb Państwa, którego reprezentantem jest Starosta Zgierski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanych powyżej wyrokach z dnia 10 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 703/11 i z dnia 7 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 705/11, przy identycznym stanie faktycznym i prawnym odnosząc się do informacji znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, wyraził odmienny pogląd, niż zawarty w skarżonym wyroku. Stwierdził, między innymi, że: "Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych o szczególnej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rejestruje stany prawne po stronie podmiotowej tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Zmian danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Podmiot kwestionujący prawidłowość danych z ewidencji gruntów i budynków, powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję, którym zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – jest starosta".
Z akt sprawy – jak to stwierdził w powołanych powyżej wyrokach WSA w Łodzi – nie wynika jednak, aby strona skarżąca kwestionując mający przysługiwać Skarbowi Państwa tytuł własności do działki, podjęła jakiekolwiek działania mające na celu zmianę w tym zakresie danych wynikających z ewidencji gruntów. To zaś pozwala uznać ustalenia faktyczne organów administracji w tej kwestii za trafne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji powołało pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. , sygn. akt I OSK 1251/09, Lex nr 594994, zgodnie z którym "Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny". Pogląd ten jest jak się wydaje zbieżny z poglądami wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 705/11 oraz z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 703/11.
W opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zmian danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Podmiot kwestionujący prawidłowość danych z ewidencji gruntów i budynków powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzacym ewidencję, którym zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.) jest starosta.
Przyjmując ten pogląd za słuszny Sąd I instancji, zdaniem Kolegium, naruszył art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.).
Nie jest spornym, iż Sąd I instancji opisanym powyżej wyrokiem uwzględnił skargę strony skarżącej, co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności jej zdanie 2.
Zgodnie ze zdaniem 2 powołanej powyżej normy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższego wymogu, bowiem wskazania sprowadzają się do ogólników. Nie powołano nawet standardowych norm, a więc art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., które zawsze stanowią podstawę do uchylenia decyzji administracyjnych. Sąd I instancji poza powołaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 tej ustawy nie wskazał, które normy zostały naruszone, to jest czy były to normy prawa materialnego, czy też procesowego. Lakoniczność uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymogu określonego w art. 141 § 4 w związku art. 153 p.p.s.a.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd I instancji rozpatrzył skargę Starosty Zgierskiego w sytuacji, gdy stroną postępowania jest Skarb Państwa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ administracji jest odrębnym bytem prawnym od strony, którą reprezentuje. W ocenie Kolegium trudno przyjąć, iż w tym przypadku Starosta Zgierski może samodzielnie występować w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Z art. 1 § 1 ww. ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej do tego Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy. Okoliczność, iż skarżące kasacyjnie Kolegium nie zgadza się z wynikami tej kontroli nie oznacza, że kontrola ta nie została przeprowadzona.
Art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) nie wynika, by Sąd I instancji był zobligowany do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią innych kryteriów, niż zgodność z prawem.
Art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa zadania sądów administracyjnych oraz zakres tych zadań. O tym zaś, czy dokonana przez sąd administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem decyduje prawidłowość oceny przez ten Sąd zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowość zastosowania przez Sąd przepisów P.p.s.a. w związku z dokonywaniem tej oceny.
Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do zadań starosty należy w szczególności:
1) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu;
2) koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu;
3) zakładanie osnów szczegółowych;
4) przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości oraz opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości;
5) ochrona znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych;
6) tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 7 i 10 oraz ust. 1b, a także standardowych opracowań kartograficznych w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2.
Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o treść tego przepisu formułuje pogląd, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków przesądzają o tym, kto jest właścicielem bądź posiadaczem nieruchomości, a w konsekwencji, kto jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze formułuje też pogląd, że w przypadku, gdy osoba wpisana w ewidencji gruntów, jako właściciel nieruchomości, kwestionuje tę okoliczność organ administracji nie jest zobowiązany do wyjaśniania, czy osoba ta jest rzeczywiście właścicielem tej nieruchomości. Zdaniem Kolegium, dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania do chwili, gdy osoba je kwestionująca doprowadzi do ich zmiany. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nieuprawniony.
Wypisy z ewidencji gruntów i budynków niewątpliwie są dokumentami urzędowymi i ma do nich zastosowanie art. 75 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Należy jednak mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 75 § 3 K.p.a. nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego rodzaju dokumentów. Nie ma wymogu, by zakwestionowanie prawidłowości danych zawartych w dokumencie urzędowym mogło nastąpić wyłącznie w odrębnym trybie postępowania jak również nie ma wymogu przedstawienia określonego rodzaju dowodów podważających treść dokumentu urzędowego. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Starosta mógł wykazywać, że nie jest właścicielem nieruchomości także w inny sposób, a nie tylko poprzez doprowadzenie do zmiany wpisu widniejącego w ewidencji gruntów. Niepodjęcie przez Starostę działań w celu zmiany wpisu zawartego w ewidencji gruntów i budynków nie pozbawia go prawa do kwestionowania prawidłowości danych zawartych w tej ewidencji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na wydanie pozwolenia na wycięcie drzewa.
Ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem danych zawartych w innych dokumentach. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny. Organy administracji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Dopóki na podstawie racjonalnych argumentów wpisy w ewidencji nie zostaną zakwestionowane mogą być one podstawą ustalenia osób, które są właścicielami nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie Starosta w toku postępowania stwierdził, że nie jest właścicielem nieruchomości oraz, że nie są mu znane dokumenty, na podstawie których dokonano w ewidencji gruntów wpisu, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości. Okoliczność ta spowodowała powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości wpisu zawartego w ewidencji gruntów. Nie sposób przyjąć, że Starosta, który jest reprezentantem Skarbu Państwa i ma obowiązek dbania m.in. o interesy majątkowe Skarbu Państwa bez powodu kwestionowałby, iż Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości.
Powstanie wątpliwości, co do prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów obligowało organ administracji do wyjaśnienia tej kwestii. Ustalenie stron postępowania jedynie w oparciu o wpis w ewidencji gruntów było niewystarczające. Należało zażądać od organu administracji prowadzącego ewidencję gruntów informacji na podstawie, jakich dokumentów Skarb Państwa został wpisany w ewidencji, jako właściciel nieruchomości oraz sprawdzenia, czy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta i jakie wpisy w niej widnieją.
Okoliczność, iż w innych orzeczeniach sądowych sądy administracyjne wyraziły odmienny pogląd prawny nie oznacza, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie jest błędny. Niewątpliwie pożądaną sytuacją byłoby, aby orzeczenia sądów dotyczące tych samych zagadnień prawnych były tożsame jednak nie zawsze tak jest. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie ma obowiązku dostosowania swojego orzeczenia do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu innego sądu, chyba że obowiązek taki wynika wprost z przepisów prawa (art. 153 P.p.s.a., art. 190 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie na Sądzie I instancji taki obowiązek nie ciążył.
Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego kasacyjnie Kolegium, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie Kolegium, że w sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów K.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy oraz, że Sąd I instancji takich uchybień nie wykazał, Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wymienił wprost przepisów K.p.a., które zostały naruszone, jednakże mając na uwadze treść tego uzasadnienia stwierdzić należy, że Sąd uznał, iż naruszone zostały art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Sąd I instancji wyraził bowiem pogląd, że nie zostało należycie wyjaśnione, kto jest właścicielem nieruchomości, na której rośnie drzewo, a w konsekwencji, kto jest stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na jego wycięcie. Wątpliwości, co do tego, kto jest właścicielem nieruchomości skutkują również tym, że nie wiadomo, czy spełnione zostały przesłanki do wydania zezwolenia na wycięcie drzewa.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Zgoda właściciela nieruchomości nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 83 ust. 1a). Ustalenie, kto jest właścicielem nieruchomości, na której rośnie drzewo ma więc zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, jednakże nie nakazało temu organowi wyjaśnienia powyższej kwestii. Kolegium ograniczyło się jedynie do wskazania, by organ I instancji wskazał w decyzji adresata zezwolenia na usunięcie drzewa przyjmując, że nie ma konieczności ustalania, kto jest właścicielem nieruchomości, gdyż z ewidencji gruntów wynika, iż jest nim Skarb Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo nie wyjaśniło należycie, kto jest właścicielem nieruchomości jak również nie nakazało wyjaśnienia tej kwestii organowi I instancji. Zastosowanie się przez organ I instancji do tych wytycznych Kolegium mogłoby skutkować wydaniem decyzji z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Chociaż Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, to jednak konieczne było uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji, by wskazać temu organowi okoliczności, które powinien on wyjaśnić, by wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Wskazane przez Kolegium okoliczności, które organ I instancji miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy były niewystarczające do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegające na naruszeniu art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce także wówczas, gdy wskazania organu odwoławczego dla organu I instancji są niewystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Nie można zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.,s.a. i art. 153 P.p.s.a. Twierdzenie Kolegium, że ocena prawna zaprezentowana przez Sąd jest niespójna i wewnętrznie sprzeczne jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.
Nie można tez zgodzić się z zarzutem, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest pełnych wskazań, co do dalszego postępowania. Na stronie 5 uzasadnienia wyroku Sąd zawarł stwierdzenie, że "Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zobowiązane będą ustalić w sposób niebudzący wątpliwości krąg osób, które winny występować w sprawie stosownie do zapisów art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody".
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku rzeczywiście nie przedstawił argumentacji, że stwierdzone przez ten Sąd uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjne, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak to zostało bowiem wyżej wskazane uchybienie Kolegium polegające na naruszeniu przy wydawaniu decyzji art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji rzeczywiście nie wskazał, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 135 P.p.s.a. Uchybienie to jednak również nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie istniały bowiem przesłanki do zastosowania tego przepisu.
Odnośnie do zarzutu sprzeczności rozstrzygnięcia Sądu z orzeczeniami wydanymi w innych sprawach aktualne pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone przy omawianiu zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.
Starosta Zgierski działał w przedmiotowej sprawie, jako reprezentant Skarbu Państwa. Pominięcie przez Sąd I instancji w określeniu skarżącego, że jest nim "Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Zgierskiego" jest uchybieniem polegającym na nie dość dokładnym opisie strony postępowania. Nie zmienia to jednak faktu, że Starosta Zgierski występował w sprawie w imieniu Skarbu Państwa, nie zaś w imieniu własnym. Wskazuje na to całokształt argumentów podnoszonych przez Starostę w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zawarte jest w niej jednoznaczne stwierdzenie "Starosta Zgierski reprezentujący Skarb Państwa zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 marca 2011 roku S.K.O. 1801/2011 (...)". Niedokładne określenie przez Sąd I instancji w wyroku skarżącego nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że Sąd rozpoznał skargę Starosty działającego w imieniu własnym, a nie w imieniu Skarbu Państwa. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi Starosty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.