II OSK 2604/24

II OSK 2604/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 493/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 156 par 1 i 3, art 151, art 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par 1 i 2, art. 145 par 1, art 77 par 1, art. 80,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 493/24 w sprawie ze skargi S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2024 r. nr DOR.7100.204.2023.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/24, w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej decyzji "DOR.7110.204.2023.RKR" wpisuje numer "DOR.7100.204.2023.RKR"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.A., dalej także: "skarżący", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 19 stycznia 2024 r., nr DOR.7110.204.2023.RKR (powinno być: DOR.7100.204.2023.RKR), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik S.A. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Gliwicach skargi M.K. w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez GINB stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje według norm przepisanych.
Nadto, pismem z 12 września 2024 r. zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Najpierw wyjaśnić należy kwestie odmiany nazwiska skarżącego. Skoro brzmi ono w mianowniku [...] itd. W komparycji niniejszego wyroku, przytaczającej określenie sprawy przez WSA w Warszawie pozostawiono nazwisko skarżącego bez odmieniania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie ma potrzeby prostowania sentencji zaskarżonego wyroku w tej mierze. Nie jest to bowiem omyłka, czy niedokładność, ale błąd gramatyczny. Natomiast wypowiedzi własne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierają nazwisko skarżącego z użyciem stosowanej deklinacji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Gliwicach skargi M.K. w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez GINB stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Niezrozumiałe jest nawiązanie, w opisie naruszenia, do oddalenia przez WSA Gliwicach skargi M.K. Zaskarżony wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jak zresztą wskazuje sam pełnomocnik skarżącego, na wstępie skargi kasacyjnej, zaskarża on wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/24, którym oddalono skargę S.A. na decyzję GINB z dnia 19 stycznia 2024 r.
Następni trzeba zauważyć, że wnoszący kasację podał błędny numer decyzji GINB: DOR.7171.204.2023.RKR zamiast DOR.7100.204.2023.RKR. Uchybienie to można jednak potraktować w kategoriach oczywistej omyłki. Konieczne jest przy tym spostrzeżenie, że także w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podano numer zaskarżonej decyzji: DOR.7110.204.2023.RKR zamiast DOR.7100.204.2023.RKR.
Z tego powodu należało, na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a., sprostować sentencję zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się merytorycznie do podstawy kasacji należy najpierw stwierdzić, że nie może być ona skuteczna już z tego powodu, że powołane są w niej, jako punkt odniesienia do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., wyłącznie przepisy normujące ogólną procedurę administracyjną (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Skoro zaś zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnych uchybień procesowych nie można podnosić w oderwaniu od przepisów regulujących tryb i zasady tego postępowania nadzwyczajnego.
Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Stąd też formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może być oderwane od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1494/18).
Z opisu naruszenia sformułowanego w podstawie kasacji nie wynika jasno, czy niedostatki postępowania wyjaśniającego odnoszą się do postępowania w sprawie o nakazanie rozbiórki garażu, czy chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce. W tym pierwszym przypadku konieczne byłoby przywołanie w podstawie kasacji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego skarżący nie uczynił. Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, to jak wyżej wskazano, czynności dowodowe nie mają charakteru postępowania wyjaśniającego unormowanego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie stanowi przecież powtórzenia procedury zmierzającej do załatwienia sprawy administracyjnej. Jest procesem ustalania, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe dotknięta jest wadami kwalifikowanymi.
Niezależnie od tego dostrzec trzeba, że w opisie naruszenia wnoszący kasację powołując się na przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zarzucił błędne ustalenie przez GINB stanu faktycznego, ale nie skonkretyzował, na czym to błędne ustalenie polegało.
W świetle powyższych uwag jest oczywiste, że GINB nie prowadził postępowania wyjaśniającego, tak jak organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym. Oceniał, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe dotknięta jest wadami kwalifikowanymi.
Swoje stanowisko w tym zakresie skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wynika z niego, że zdaniem wnoszącego kasację, naruszenie polegało na nieodniesieniu się do przedłożonych przez skarżącego dodatkowych dokumentów potwierdzających istnienie umowy dzierżawy, takich jak aneksy do umowy dzierżawy z dnia 2 maja 1976 r., z dnia 24 maja 1988 r., z dnia 30 października 1989 r., z dnia 20 czerwca 1990 r. Według skarżącego, w sposób stanowczy wskazują one na istnienie zgody na postawienie przez niego garażu, gdyż z pewnością podmiot państwowy w maju 1976 r. nie zawarłby z nim umowy nazwanej umową dzierżawy garażu i nie zaakceptował w ten sposób samowoli budowlanej. Według kasatora, dodatkowym argumentem przemawiającym za trafnością powyższego rozumowania jest pismo otrzymane przez skarżącego z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2022 r., z którego wynika, że choć w archiwum brak jest dokumentacji, stąd wydanie kopii pozwolenia na budowę nie jest możliwe, to jednak w rejestrze korespondencji przychodzącej z 1976 r., w teczce zatytułowanej "pozwolenia – zgłoszenia na budowlane bez przedłożenia projektu – 14a", widnieje zapis o wpływie wniosku oraz o wydanej w dniu 20 lutego 1976 r. decyzji nr BU.II-14a/2/76, o pozwoleniu na budowę garażu blaszanego. Zdaniem skarżącego, data decyzji, tj. 20 lutego 1976 r. w pełni koresponduje z datą zawarcia umowy dzierżawy, tj. 2 maja 1976 r.
Tak więc skarżący powołuje się na okoliczności związane z przesłankami wznowienia postępowania. Wskazuje na nowe dowody. Są to okoliczności wyczerpujące przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Utrwalone jest zaś stanowisko, że nie jest skuteczne powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na wadę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowią różne nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Co do zasady, przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16).
Także wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 145 K.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 750-751; wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87; wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 328/23; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1335/24).
Z akt sprawy wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "PINB", z dnia 30 lipca 2015 r., nr 326/2015, nakazująca rozbiórkę spornego garażu była przedmiotem postępowania wznowieniowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "ŚWINB", decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.465.2022.AS/KS, w wyniku rozpoznania odwołania S.A., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej, którą odmówiono, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 30 lipca 2015 r., nr 326/2015, którą nakazano rozbiórkę garażu, i na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja z 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Odnotować jeszcze można, że postępowanie sądowe ze skargi Wspólnoty [...], przy ul. [...], na decyzję ŚWINB z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.465.2022.AS/KS, zostało zawieszone postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1651/23, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nakazującej rozbiórkę garażu.
Niezależnie od tego, że skarżący nie podniósł w skardze kasacyjnej, że to decyzja PINB z dnia 30 lipca 2015 r., nr 326/2015, nakazująca rozbiórkę, była obarczona uchybieniem w postaci naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a co za tym idzie nie sprecyzował na czym mogło polegać naruszenie tych przepisów, stwierdzić należy, że prawidłowe było stanowisko GINB, według którego, objęta trybem nadzorczym decyzja z 2015 r., nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena ta dotyczy także norm regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. GINB zasadnie przyjął, że zarzut rażącego naruszenia przepisów procesowych regulujących zasady postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) może być skuteczny, gdy organ prowadzący postępowanie zwykłe nie przeprowadził żadnych dowodów, nie przeprowadził dowodów obligatoryjnych lub dokonał oceny stanu faktycznego oczywiście sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zdaniem GINB, żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w badanej sprawie. Organ przeprowadził dowody (przesłuchanie inwestora, informacje z urzędu miasta) wskazujące na samowolną budowę garażu. Ujawnienie się po kilku latach dowodów podważających (w pewnym stopniu, a nie z całą pewnością) te ustalenia, nie uzasadnia twierdzenia, że organ powiatowy rażąco naruszył prawo. GINB zauważył, że niewykrycie tych dowodów w postępowaniu zwykłym nie wynikało z zaniechania organu powiatowego, lecz urzędu miasta.
Należy podzielić stanowisko GINB, według którego, decyzja PINB z 2015 r., nakazująca rozbiórkę została wydana bez rażącego naruszenia w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), a ustalenie stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnej, tj. uzyskania pozwolenia na budowę, nie naruszało rażąco zasady określonej w art. 80 K.p.a.
Jak wyżej wskazano, naruszenie przez GINB przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. miało, według opisu naruszenia polegać, na błędnym ustaleniu przez GINB stanu faktycznego w sprawie na skutek pominięcia dokumentów przedłożonych przez skarżącego, ujawnionych po wydaniu decyzji PINB z 2015 r. W poprzedzających rozważaniach stwierdzono, że może to stanowić przesłankę wznowienia postepowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono również, że naruszenie procesowe stanowiące wadę skutkującą nieważność powinno być powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał powyżej, że skarga kasacyjna oparta na błędnych tezach związanych z przypomnianymi w tym miejscu okolicznościami nie może być uwzględniona.
Niezależnie od tego konieczne jest, w związku z opisem naruszenia, podkreślenie, że do zasady, organ nadzorczy ocenia, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą skutkującą nieważność, na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kontynuacją postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu nieważnościowym jest ograniczone. Nie może polegać na ponowieniu postępowania dowodowego przewidzianego dla postępowania zwykłego.
Warto jednak odnotować stanowisko, według którego, ocena ewentualnego zaistnienia w postępowaniu ogólnym wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nie może być oderwana od materiału dowodowego zebranego w postępowaniu weryfikowanym w rozważanym postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1597/21).
W postępowaniu nadzorczym nie ustanowiono ograniczeń w ustalaniu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przypomnieć jednak trzeba, zasygnalizowane powyżej, ugruntowane stanowisko, że postępowanie nadzorcze prowadzone pod kątem tej przesłanki nieważności nie jest powtórzeniem postępowania zwykłego. Jego celem nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w tym przypadku sprawy budowy garażu bez wymaganego pozwolenia). Konieczne jest natomiast zbadanie, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja nie jest obarczona uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa. Przyczyny rażącego naruszenia prawa mogą mieć różny charakter (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2261/12).
Podsumowując stwierdzić należy, że poza dowodami w postaci dokumentów mających podważyć ustalenie faktyczne co do posiadania przez skarżącego pozwolenia na budowę, co stanowi okoliczność z zakresu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), skarżący nie wskazał na naruszenie dowodowe, którego miałby dopuścić się GINB.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.