II OSK 2576/22

II OSK 2576/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 258/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 145 § 1 i 2, art. 148 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P.-N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/22 w sprawie ze skargi C. P.-N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2021 r. znak DOA.7210.48.2021.MMM(1) w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. P.-N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 8 grudnia 2021 r. znak DOA.7210.48.2021.MMM(1) w przedmiocie wznowienia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
1) naruszenie art. 148 § 1 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że skarżąca w dniu 12 stycznia 2021 r. posiadała wiedzę o okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy data ta jest jedynie datą formułowania pisma-wniosku do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie odpowiedzi na temat trybu uzgodnienia inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a tym samym przyjęcie, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony po terminie,
2) naruszenie art. 145 § 2 K.p.a. - przez odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o istnienie fałszywego oświadczenia projektanta przedmiotowej inwestycji, że "lokalizacja budynku nie znajduje się na terenach objętych ochrona konserwatorską", a tym samym istnienie przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o istnienie oczywistego przestępstwa, nie stwierdzonego wyrokiem,
3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść skarżonego postanowienia, tj. art. 145 § 1 K.p.a., w szczególności pkt 5) i pkt 6) poprzez błędną interpretację posiadanej przez skarżącą wiedzy w dniu 12 stycznia 2021 r. - wyrażające się w odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Głogowskiego z dnia 08 listopada 2011 r. Znak: 663.2012,
4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść skarżonego postanowienia, tj. art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak dopełnienia ustawowego obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
5) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść skarżonego postanowienia, tj. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację przedstawionych przez skarżącą dowodów tj. pisma z dnia 12 stycznia 2021 r. oraz odpowiedzi na nie WKZ w Legnicy z dnia 13 września 2021 r. poprzez przyjęcie, że skarżąca w dniu 12 stycznia 2021 r. wiedziała o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1), pkt 5) i pkt 6) K.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, pozostawiając temu Sądowi orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie stwierdzić należy, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 K.p.a. - przez odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o istnienie fałszywego oświadczenia projektanta przedmiotowej inwestycji, że "lokalizacja budynku nie znajduje się na terenach objętych ochroną konserwatorską", a tym samym istnienie przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o istnienie oczywistego przestępstwa, nie stwierdzonego wyrokiem.
Skoro nie doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego, to nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uzasadnienie przez organ odmowy wznowienia postępowania niezaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji także z art. 145 § 2 K.p.a., było błędne. Okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. należą do merytorycznej fazy postępowania wznowieniowego.
Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, także w odniesieniu do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. możliwe było dokonanie ustaleń w zakresie umożliwiającym zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a. Kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części niniejszych rozważań.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
W postępowaniu administracyjnym należy ustalić okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W postępowaniu zakończonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia postępowania z powodu niedochowania terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. okolicznościami istotnymi są te, które dotyczą dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej o podstawie wznowienia oraz daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwala na ocenę, że nie doszło do naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrane dowody są wystarczające dla ustalenia, czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku.
Analizowany zarzut jest powiązany z zarzutem naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację przedstawionych przez skarżącą dowodów, tj. pisma z dnia 12 stycznia 2021 r. oraz odpowiedzi na nie WKZ w Legnicy z dnia 13 września 2021 r. poprzez przyjęcie, że skarżąca w dniu 12 stycznia 2021 r. wiedziała o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 K.p.a.
Od razu zauważyć można, że opis naruszenia nawiązuje przede wszystkim do oceny materiału dowodowego, tj. do art. 80 K.p.a., a nie do art. 78 § 1 K.p.a., ale możliwe jest merytoryczne odniesienie się do podniesionego zagadnienia. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie zarzutów nr 4 i 5 kasacji determinuje zasadność zarzutów nr 1 i 3.
Rozważania rozpocząć należy od konstatacji, że w kasacji zakwestionowano ustalenia odnoszące się do zachowania terminu w zakresie podstaw określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 K.p.a.
W piśmie z dnia 25 czerwca 2021 r., wykonując wezwanie organu z dnia 7 czerwca 2021 r,, skarżąca stwierdziła, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez GINB decyzji z dnia 22 czerwca 2017 r., nr DOA.7110.1038.2016.JOO. Dodała, że wnosi o wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Głogowskiego Nr 663.2012 z dnia 8 listopada 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a. oraz art. 149 § 2, tj. zbadanie wszystkich podstaw wznowienia postepowania niezależnie od wskazanych we wniosku tj. art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a.
Odnotować trzeba, że mimo ponowienia, w dniu 7 lipca 2021 r., wezwania do sprecyzowania żądania i podania podstaw wznowienia, a także wskazania okoliczności, które wypełniają poszczególne przesłanki wznowieniowe oraz wskazania daty, w której dowiedziała się o poszczególnych okolicznościach lub dowodach, skarżąca w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. w dalszym ciągu łączyła w jednym piśmie żądanie wznowienia oraz wskazywała podstawy stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 K.p.a.). Odnośnie do podstaw wznowieniowych wskazała co prawda wyraźnie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.pa., ale zastrzegła, powołując przepis art. 149 § 2 K.p.a., że wnosi o zbadanie wszystkich podstaw wznowienia, niezależnie od wskazanych we wniosku art. 145 § 1 pkt 1 i 5.
Niewątpliwe jest zatem powołanie się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odniesieniu do okoliczności wyczerpujących, zdaniem skarżącej, przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. niezbadanie przez starostę dokumentacji projektu, niezgodność projektu z decyzją, w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. skarżąca stwierdziła, że dowody w tej sprawie były wielokrotnie wnoszone do GINB, stąd nie może być mowy o wskazaniu daty, w której dowiedziała się o przesłankach. Dodała, że od początku sprawy były one wiadome GINB (z przesłanych dokumentów). Wskazała, że "m.in. w piśmie skarżącej z dnia 7 kwietnia 2020 r. do sprawy DOA.7210.132.2019.SPA załączyła ksera pism PINB – 1640/19 z dnia 12 grudnia 2019 r.". Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestie te były również przedmiotem oceny GINB w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 8 listopada 2012 r. (uzasadnienie decyzji z dnia 22 czerwca 2017 r.).
Abstrahując od zasadności twierdzeń skarżącej o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., w świetle przytoczonych ustaleń jest oczywiste, że wniosek o wznowienie w odniesieniu do przesłanek został złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.
W ramach podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżąca wskazywała i wskazuje okoliczność faktyczno-prawną wpisania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], stanowiącą część terenu inwestycji, do rejestru zabytków. Według GINB, skarżąca o wskazywanej przez siebie okoliczności, że działka nr [...] jest wpisana do rejestru zabytków, wypełniającej w jej ocenie przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wiedziała co najmniej w dniu 12 stycznia 2021 r. Świadczy o tym treść pisma skarżącej do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 12 stycznia 2021 r., w którym zwróciła się z prośbą o interpretację zapisu, że przedmiotowa działka nr [...] jest objęta strefą ochrony konserwatorskiej, zgodnie z powołaniem się WIOZ na orzeczenie z dnia 16 kwietnia 1958 r.
Sąd pierwszej instancji przyjął zaś, że w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. skarżąca podała, że "(...) dom mieszkalny, ogród i ogrodzenie nieruchomości nr [...] są wpisane do ewidencji zabytków i podlegają od 1958 r., na mocy orzeczenia nr A/89/301/L, z dnia 16.04.1958 r. (dostarczone pismem z dnia 07.12.2020 do GINB (...). Następnie stwierdziła: "Dowiedziałam się o niezbadaniu przez Starostwo Powiatowe zgodności planowanej inwestycji w grudniu 2020 r.".
Uprawnione jest zatem, nawet opierając się na wersji organu, przyjęcie, że skarżąca nie dochowała, w odniesieniu do podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie.
Jak już wynika z poprzedzających uwag, przed wydaniem postanowienia GINB z dnia 15 października 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania, skarżąca nie podała podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Mimo wezwań organu, wskazywała jedynie, że powołuje się na wszystkie podstawy zawarte w art. 145 § 1 K.p.a. ale nie podała okoliczności wyczerpujących te podstawy, ani dat w których dowiedziałaby się o poszczególnych podstawach wznowienia, innych niż określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 K.p.a.
Na brak decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. skarżąca powołała się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdziła, że z dniem 20 września 2021 r., po otrzymaniu pisma od WKZ, dowiedziała się, że teren inwestycji wymagał uzgodnienia z WKZ.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest wykluczone podanie kolejnej podstawy wznowienia w trakcie czynności procesowych poprzedzających wydanie ostatecznego postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 2 K.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).
Zgłoszenie przez skarżącą podstawy z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. nastąpiło jednak również po upływie terminu o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.
W piśmie z dnia 19 lipca 2021 r., na które także powołał się Sąd pierwszej instancji, po wywodach dotyczących objęcia terenu działki nr [...] ochroną konserwatorską w 1958 r. oraz zamieszczeniu stwierdzenia, że przed wydaniem decyzji Starostwo Powiatowe nie uzyskało opinii i zgody konserwatora zabytków, skarżąca skonstatowała, że planowana inwestycja narusza art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5, a tym samym art. 7 K.p.a., następnie dodała, że przesłanką wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Po dygresji dotyczącej jej sytuacji związanej z koniecznością uzyskania zgody na wycinkę drzewa, skarżąca stwierdziła, że dowiedziała się o niezbadaniu przez Starostwo Powiatowe zgodności planowanej inwestycji w grudniu 2020 r.
Powyższa wypowiedź skarżącej pozwala na przyjęcie, że po pierwsze, skarżąca przed wydaniem pierwszego postanowienia GINB odmawiającego wznowienia łączyła nieuzyskanie przez inwestora zgody konserwatora zabytków z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a po drugie, że wiedzę o niepodjęciu przez organ, tj. Starostę Powiatowego, stosownych działań proceduralnych związanych z objęciem terenu działki nr [...] ochroną konserwatorską skarżąca miała od grudnia 2020 r.
Rozważając wzajemną relację obu omawianych podstaw wznowienia podniesionych w kasacji, tj. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., skonstatować można, że objęcie terenu inwestycji ochroną konserwatorską poprzez wpisanie terenu planowanej inwestycji do rejestru zabytków, czy też do ewidencji zabytków, nie jest okolicznością, która sama w sobie miałaby wpływ na wynik sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę, a co za tym idzie wpływ na zasadność wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność ta pociągałaby za sobą konieczność podjęcia działań procesowych strony i organu.
Jest oczywiste, że skarżąca nie ma obowiązku określenia zakresu badania (zgodność z planem, czy też przeprowadzenie procedur wymaganych przepisami art. 39 Prawa budowlanego). Jednak powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. powinna złożyć wniosek w terminie jednego miesiąca od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę działań procesowych organu w zakresie związanym z ochroną konserwatorską.
Skoro okoliczność, która w niniejszej sprawie mogłaby wyczerpywać podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. skarżąca nie zgłosiła w terminie jednego miesiąca od uzyskania wiedzy o objęciu terenu ochroną konserwatorską, zachodziła podstawa, także w tym zakresie, do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.