II OSK 2562/24

II OSK 2562/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1961/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1961/23 w sprawie ze skargi L. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 października 2023 r. nr SKO.4103.36.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1961/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę L. P. i A. P. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 6 października 2023 r. nr SKO.4103.36.2023. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 9 lutego 2023 r. nr 53, którą na wniosek A. K. i G. K. (dalej: "inwestorzy") ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz realizacji obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych do funkcjonowania w/w obiektów oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji, obejmującego działki nr [...] i [...] obręb [...] (o łącznej powierzchni około [...] m²) położone
w C. przy ul. [...].
2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. "8a" k.p.a. poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi
w sytuacji, gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, iż skarżący kasacyjnie wykazali, że organy obu instancji nie ustaliły
w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz nie podjęły wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonania nieprawidłowej oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, należytego uzasadnienia decyzji, w tym w szczególności zastosowanych odstępstw od reguł ustalonych w przepisach prawa, co skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe, a warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostały spełnione, w sytuacji gdy parametry zabudowy w tejże analizie urbanistyczno-architektonicznej zostały ustalone w sposób błędny, a ponadto nie uwzględniono
w sposób należyty rodzaju oraz gabarytów nieruchomości znajdujących się
w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich, a w szczególności: organ pierwszej instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji, w oparciu o jakie okoliczności oraz dokumenty ustalił parametry nieruchomości sąsiednich, stanowiące podstawę dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w konsekwencji podstawę wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działek nr [...] i [...], co nie pozwala na weryfikację prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń,
a zarazem narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę przekonywania; organ pierwszej instancji dla ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanych budynków, błędnie uwzględnił wyłącznie parametry nieruchomości położonych przy ul. [...], podczas gdy projektowane budynki usytuowane mają być bliżej nieruchomości stanowiącej własność skarżących (działka [...]) oraz nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka [...]) aniżeli ul. [...], nie będą widoczne z ul. [...], a co za tym idzie nie będą stanowić kontynuacji zabudowy istniejącej przy ul. [...], co w konsekwencji winno skutkować uznaniem, iż stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna, a co za tym idzie wadliwa; organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie ograniczył długości projektowanych budynków, co jest równoznaczne z akceptacją wnioskowanej przez wnioskodawców długości budynków na poziomie 35 m każdy, co łącznie przy dwóch budynkach daje długość 70 m, mimo, iż wśród budynków sąsiednich najdłuższą długość posiada budynek skarżących tj. 21 m, co stoi w sprzeczności z zasadą kontynuacji zabudowy; organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie przytoczył argumentów uzasadniających zastosowanie przy ustalaniu parametrów projektowanych budynków odstępstwa od zasady stosowania średnich parametrów budynków istniejących na analizowanym obszarze i przyjęcie maksymalnych parametrów, co nie pozwala na weryfikację zasadności zastosowanych odstępstw, a zarazem narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę przekonywania; organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wytycznych Kolegium zawartych w decyzjach z 1 lutego 2022 r. i z 22 października 2022 r. co do uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzez zawarcie w decyzji wyjaśnień oraz argumentacji co do zastosowanych odstępstw od ustalonych parametrów dla wnioskowanej inwestycji, co narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę przekonywania;
2) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie,
iż Prezydent w decyzji z 9 lutego 2023 r. dokonał prawidłowego ustalenia warunków
i zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...] i [...], podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności przedstawione przez skarżących w skardze dają podstawy do uznania, iż warunki zabudowy
i zagospodarowania w/w działek ustalone zostały w sposób sprzeczny z przepisami w/w ustawy oraz rozporządzenia, a w szczególności: przy ustaleniu parametrów elewacji frontowej uwzględniono wyłącznie wyselekcjonowane nieruchomości położone przy ul. [...], podczas gdy zgodnie z treścią § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; projektowane budynki położone będą w bliższym sąsiedztwie budynku skarżących oraz budynku położonego przy
ul. [...] aniżeli budynków położonych przy ul. [...], przyjętych do analizy, a projektowane budynki nie będą stanowiły kontynuacji zabudowy przy
ul. [...] (przy ul. [...] będzie znajdował się wyłącznie wjazd na nieruchomość i dojazd kilkudziesięciometrową (co najmniej 50 m) drogą wewnętrzną o szerokości 6 m do budynków, a nie projektowane budynki) co w konsekwencji sprawia, iż właściwym byłoby zastosowanie rozwiązania przewidzianego w § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia i ustalenie parametrów elewacji frontowej w oparciu o średnie parametry wszystkich budynków sąsiednich (nie tylko znajdujących się przy ul. [...]); przy ustaleniu wysokości głównej kalenicy projektowanych budynków uwzględniono maksymalne parametry budynków znajdujących się w analizowanym obszarze, zamiast zastosować średnie parametry istniejącej zabudowy;
3) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię,
a w konsekwencji uznanie, iż analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowiąca podstawę wydania decyzji Prezydenta została wykonana w sposób prawidłowy
i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy ze zgromadzonego
w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności przedstawionych przez skarżących, wynika, iż przedmiotowa analiza została wykonana wadliwie, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem parametrów i warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] obręb [...], w C. przy ul. [...];
4) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji,
a w konsekwencji uznanie, iż Prezydent prawidłowo ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględniając jedynie parametry działek usytuowanych wzdłuż ul. [...], podczas gdy przedmiotowy przepis ustanawia obowiązek uwzględnienia parametrów elewacji frontowych nieruchomości sąsiednich, co powinno doprowadzić do uwzględnienia w toku dokonywanej analizy parametrów budynków posadowionych na wszystkich nieruchomościach wchodzących w skład analizowanego obszaru.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie
w całości przez WSA w Gliwicach zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego; uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie
z obowiązującymi normami prawa oraz wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: wydruku z portalu geoportal.gov.pl - dla wykazania usytuowania działek objętych wnioskiem, w tym w szczególności względem ul. [...] oraz względem nieruchomości skarżących oraz nieruchomości położonej przy
ul. [...] i wydruku mapy oraz zdjęć z portalu mapy.google.com - dla wykazania położenia działek objętych wnioskiem, wjazdu na przedmiotowe działki, braku możliwości usytuowania projektowanych budynków bezpośrednio przy
ul. [...].
3. Pismem z 30 września 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych zawartych w analizie urbanistycznej, ujęte m.in. w formę zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz "art. 8a" k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze, ustawodawca wykonanie analizy urbanistycznej powierzył osobom mającym wiedzę ekspercką. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń
w specjalności architektonicznej. Po drugie, obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przedstawiania w analizie materiału źródłowego, na podstawie którego poczyniono ustalenia co do parametrów istniejącej zabudowy, a tym bardziej obowiązku przeprowadzenia przez autora analizy oględzin zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. Podstawowe znaczenie mają tu natomiast dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków (zob. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw.
z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2024 r. poz. 1151). Po trzecie, mając na uwadze ekspercki charakter analizy, której wykonanie oparte jest przede wszystkim na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, należy przyjąć, że dokument ten korzysta ze wzmocnionej mocy dowodowej, zbliżonej do dowodu z opinii biegłego. Dla podważenia ustaleń faktycznych zawartych w tej analizie, a dotyczących parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, nie jest wystarczające przedstawienie przez stronę twierdzeń o wadliwości wspomnianych ustaleń. Twierdzenia takie powinny być poparte odpowiednimi dowodami, w tym przede wszystkim dowodami z dokumentów urzędowych lub ekspertyz wykonanych przez osoby wskazane w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., które w sposób przekonujący wykażą wadliwość analizy wykonanej na zlecenie organu. W realiach niniejszej sprawy takich dowodów nie przedłożono.
4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 i 8 rozporządzenia. Przede wszystkim, jeżeli chodzi o poszczególne parametry architektoniczne wyznaczone w zaskarżonej decyzji dla planowanej zabudowy, to należy przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej wnioski są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA
z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23, CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7 m zasadnie odwołano się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...]. Zastosowano tu zasadę z § 7 ust. 1 rozporządzenia i brak było podstaw do odnoszenia się do wartości średnich lub wartości budynków od strony innej niż front działki. Po drugie, również ustalenie wysokości kalenicy głównej na 10 m nie było dowolne, ale nawiązuje do wybranych budynków przy ul. [...]. W § 8 rozporządzenia nie wprowadzono jako zasady nawiązania do wartości średnich lub do wartości najbliżej położonego budynku. W realiach niniejszej sprawy nawiązanie do parametrów najwyższych budynków położonych w okolicy ul [...] uwzględnia również taką wartość konstytucyjną, jak nakaz wspierania przez władze publiczne budownictwa mieszkaniowego, które w sposób najszerszy realizuje budownictwo wielorodzinne (zob. art. 75 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, CBOSA). Po trzecie, przepisy rozporządzenia nie przewidywały w ogóle wyznaczenia parametru w postaci "długości budynku", o którym wspomina się w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju parametr pośrednio natomiast wynika z wyznaczonych innych wskaźników, takich jak szerokość elewacji frontowej oraz powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (w realiach niniejszej sprawie wyznaczonych zresztą w oparciu o wartości średnie).
4.6. W skardze kasacyjnej powołano zarzut naruszenia art. "8a" k.p.a. Przepisu takiego nie ma w kodeksie postępowania administracyjnego. W tym kontekście tylko uzupełniająco można wskazać, odwołując się do skargi oraz uzasadniania zaskarżonego wyroku, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło najprawdopodobniej o art. 7a k.p.a. Przepis ten nie mógł mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Otóż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem tego postępowania nie było zatem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale przyznanie jej uprawnienia (w kontekście dalszych etapów procesu inwestycyjnego – zob. art. 55
w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21 oraz wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24 - CBOSA). Podobne ograniczenie występuje zresztą w odniesieniu do art. 81a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 oraz wyrok NSA
z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24 - CBOSA).
4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.