II OSK 2548/25

II OSK 2548/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Anna Żak
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Sygn. powiązane
II SAB/Po 173/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-07-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 173/25 w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 173/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu skargi A. M., obywatela Ukrainy (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do załatwienia podania skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt I.); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II.), które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV.).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 28 marca 2024 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 17 marca 2025 r. Organ, powołując się na art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337; dalej: u.o.p.), pismem z 25 marca 2025 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie, cudzoziemiec wniósł do WSA w Poznaniu skargę z 30 marca 2025 r. na przewlekłość Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 31 lipca 2025 r., sąd wojewódzki uwzględnił, co do zasady skargę. W pierwszej kolejności zaznaczono, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona (ponaglenie z 17 marca 2025 r.). Zdaniem sądu pierwszej instancji okoliczność, że Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Następnie, WSA w Poznaniu wskazał, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Jednocześnie, podzielił pogląd najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Następnie, sąd wojewódzki przedstawił czynności podejmowane w sprawie i stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że po rozpoczęciu biegu terminu 1 lipca 2024 r. organ miał zgodnie z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej u.o.c.) 60 dni na rozpoznanie wniosku. Podano, że termin ten upłynął bezskutecznie 29 sierpnia 2024 r. Dalej, że w tym czasie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wyjaśniono, że od 1 lipca 2024 r organ nie mógł skutecznie powołać się na obowiązywanie art. 100d u.o.p., który utracił już swój epizodyczny charakter i nie mógł stanowić przeszkody do wywodzenia środków prawnych. W ocenie sądu wojewódzkiego, Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał również organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 53 § 2b i art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z:
1) art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.,
2) ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm.),
3) art. 35 i 37 § 3a k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego z 28 marca 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, podczas gdy:
1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania,
2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin był zmieniany i obecnie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1- 3 w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi na przewlekłość. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie złożył ponaglenie, gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy. Termin ten wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. (60 dni) nie rozpoczął swojego biegu (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Z tego powodu ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku merytorycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Bezspornie cudzoziemiec wniósł ponaglenie z 17 marca 2025 r. Sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłość stosują jednak własne regulacje procesowe, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a.. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24). Wystarczające jest wniesienie ponaglenia w kontekście dopuszczalności skargi na przewlekłość, co miało miejsce.
Dodać należy, że dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. W orzecznictwie wyjaśniono, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24).
Bez znaczenia okazał się zarzut naruszenia art. 100c u.o.p., ponieważ przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś wniosek o udzielenie zezwolenia pobytowego został złożony przez skarżącego 28 marca 2024 r., kiedy zastosowanie znajdował już wskazany w skardze kasacyjnej art. 100d u.o.p..
W szczególności w ocenie Wojewody, regulacje przyjęte w art. 100d u.o.p. są elementem kompleksowych, specjalnych regulacji związanych z napływem migrantów z Ukrainy w związku z trwającym konfliktem zbrojnym. Tym samym, brak jest podstaw pomijania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. zawieszenie biegu terminów w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu. Zdaniem NSA stanowisko to jest błędne.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24).
W przepisie art. 100d u.o.p. przewidziano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy oraz przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (por. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1218/25). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.
NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (por. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743/24, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny przewlekłości przez WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku po tej dacie. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21).
W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad czteroletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw.
W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).
NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Stanowisko jak wyżej NSA konsekwentnie i jednolicie prezentuje w swoim orzecznictwie (vide np. wyroki NSA z 11 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 1586/25, z 4 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 1592/25, z 17 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 1762/25, z 11 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 791/25, z 5 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 1240/25, z 29 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 997/25).
Podkreślić należy, że w sprawie przewlekłości termin załatwienia sprawy czy to określony w k.p.a., czy przepisach szczególnych ma wtórne znaczenie. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość zatem nie odnosi się do żadnych terminów, lecz koncentruje się na sprawności i efektywności czynności podejmowanych przez organ. W postępowaniu tym bada się, czy postępowanie jest prowadzone efektywnie, czy czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu, czy są to może czynności pozorne (por. wyrok NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 937/23). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).
Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Przepisy te po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu.
W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącego 28 marca 2024 r. Z karty weryfikacji wniosku wynika natomiast, że wniosek ten został uznany za niezawierający braków formalnych i dowodowych (karta 51 i 52 akt administracyjnych). Jak wskazano powyżej, niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.. Po rozpoczęciu biegu terminu 1 lipca 2024 r. organ zgodnie z art. 112a u.o.c. miał 60 dni na rozpoznanie wniosku. Termin ten upłynął bezskutecznie 29 sierpnia 2024 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w tym czasie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, i dopiero w wyniku wniesienia ponaglenia, w dniu 25 marca 2025 r. podjął kolejną czynność, pozostawiając to ponaglenie bez rozpoznania. Tym samym, brak aktywności organu pomiędzy 1 lipca 2024 r. a 25 marca 2025 r. uzasadniał stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępiania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. W tym miejscu ponownie trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia. Natomiast organ poinformował, że załatwił sprawę już po wydaniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
NSA orzekał na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.