II OSK 254/25

II OSK 254/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Ol 534/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-11-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 534/24 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2024 r., nr P.7721.22.2024 16MM w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 534/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z.S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 23 maja 2024 r., nr P.7721.22.2024 16MM. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna (zwanego dalej: PINB) z 5 października 2023 r. nr PINB.5150.8.2023 nakładającą na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w O. użytkownika wieczystego działki nr [...] przy ul. [...] w O., obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu architektoniczno-budowlanego parkingu dla samochodów osobowych usytuowanego na ww. działce wybudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i odstąpił od nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających na budowie parkingu dla samochodów osobowych usytuowanego na ww. działce do stanu zgodnego z prawem.
W skardze kasacyjnej Z.S. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na przyznaniu decydującej mocy dowodowej dowodowi z oględzin z dnia 16 kwietnia 2024 r. i uznanie, że zlikwidowanych zostało 12 miejsc postojowych od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O., poprzez wydzielenie drogi dla pieszych o szerokości 1,5 m za pomocną znaków drogowych pionowych i poziomych, co jest wprost sprzeczne ze stanem faktycznym;
2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na przyznaniu decydującej mocy dowodowej dowodowi z oględzin z dnia 16 kwietnia 2024 r. i uznanie, że zlikwidowanych zostało 12 miejsc postojowych od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O., podczas gdy w rzeczywistości zmieniono jedynie położenie oznaczenia poziomego z prostopadłego na ukośne, co powoduje, iż odległość miejsc postojowych od budynku przy [...] w O. w dalszym ciągu wynosi 9,20 - 9,80 m;
3) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego, że może składać zastrzeżenia do protokołu oględzin z dnia 16 kwietnia 2024 r., podczas gdy skarżący na tym etapie postępowania nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a organ dokonujący oględzin, który powinien udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, nie uczynił tego;
4) art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed dniem 31 maja 2004 r., nie mogą być ocenianie przy pomocy obecnie obowiązującej definicji, podczas gdy brak definicji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie budowy parkingu pomiędzy blokami mieszkalnymi położonymi przy ul. [...] i [...] w O. nie oznacza, że inwestor posiadał pełną dowolność w zmianach projektu budowlanego, a odstępstwa dokonane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w O. w postaci zwiększenia liczby miejsc parkingowych z 12 do 36, braku wydzielenia ciągu pieszego oraz niezachowania odpowiedniej odległości od bloku przy ul. [...], należy zakwalifikować jako istotne;
5) art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, iż inwestor nie wystąpił do właściwego organu o udzielenie informacji, czy odstąpienie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę;
6) art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego nie załączył kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a powyższej ustawy potwierdzonego przez projektanta;
7) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy rozbudowa parkingu pomiędzy blokami przy ul. [...] a [...] w O. odbyła się w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż zmienił się stan faktyczny sprawy. Sąd przyznał decydującą moc dowodową dowodowi z oględzin z dnia 16 kwietnia 2024 r. i uznał, że zlikwidowanych zostało 12 miejsc postojowych od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. poprzez wydzielenie drogi dla pieszych o szerokości 1,5 m za pomocą znaków drogowych pionowych i poziomych. W rzeczywistości zmieniono jedynie położenie oznaczenia poziomego z prostopadłego na ukośne, co powoduje, iż odległość miejsc postojowych od budynku przy ul. [...] w O. w dalszym ciągu wynosi 9,20 - 9,80 m.
W ocenie skarżącego kasacyjnie konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego przeprowadzenia dowodu z oględzin, by zostały przeprowadzone w prawidłowy sposób, co stanowi jedyną szansę weryfikacji stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w ślad za organem drugiej instancji błędnie ocenił, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed dniem 31 maja 2004 r., nie mogą być ocenianie przy pomocy obecnie obowiązującej definicji. Brak ustawowej definicji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie budowy parkingu pomiędzy blokami mieszkalnymi położonymi przy ul. [...] i [...] w O. nie oznacza, że inwestor posiadał pełną dowolność w zmianach projektu budowlanego, a odstępstwa dokonane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w O. w postaci zwiększenia liczby miejsc parkingowych z 12 do 36, braku wydzielenia ciągu pieszego oraz niezachowania odpowiedniej odległości od bloku przy ul. [...], należy zakwalifikować jako istotne.
Nawet jeżeli uznać, że zmiany projektu nie były istotne, to inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego nie załączył kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a powyższej ustawy potwierdzonego przez projektanta. Tym samym dokonano również naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy rozbudowa parkingu pomiędzy blokami przy ul. [...] a [...] w O. odbyła się w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego.
Rzekoma droga dla pieszych w rzeczywistości stanowi fikcję wykreowaną na potrzeby niniejszego postępowania. Rzekomy ciąg pieszy nie został oddzielony krawężnikiem i w rzeczywistości dalej stanowi część parkingu. Odległość miejsc postojowych od okien budynku przy ul. [...] jest sprzeczna z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w O. wniosła o jej oddalenie. Spółdzielnia wyjaśniła, że dokonała wydzielenia za pomocą znaków pionowych i poziomych chodnika o szerokości zgodnej z projektem. Całkowicie niezrozumiały w ocenie Spółdzielni jest zarzut, iż skarżący nie wiedział, że może składać zastrzeżenia do protokołu oględzin. Po spisaniu treści protokołu z 16 kwietnia 2024 r. przedstawiciel organu odczytał jego treść i zapytał czy strony zgadzają się z nią i czy mają jakieś uwagi. Zarówno skarżący, jak i uczestnik skorzystali z prawa zgłoszenia uwag do protokołu, czego wyrazem są ostatnie zdania w nim zawarte. Skarżący nie tylko wiedział zatem o możliwości wniesienia własnych zastrzeżeń, ale również z tego prawa skorzystał. Poza tym skarżący w toku całego postępowania brał w nim aktywny udział i wyrażał własne stanowisko w sprawie.
Wbrew temu, co twierdzi skarżący, ani organ ani uczestnik nigdy nie twierdzili, że wykonanie inwestycji przed 31 maja 2004 r. oznaczało dowolność w odstępstwach od projektu z uwagi na brak definicji legalnej. Faktem jest jednak, iż przed wprowadzeniem tej definicji podejście do kwalifikacji odstępstw było bardziej liberalne. Zdaniem uczestnika, nawet przy przyjęciu, że art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do oceny, iż dokonano istotnego odstępstwa od projektu. Istotne parametry inwestycji nie uległy zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zarzuty naruszenia art. 80 i art. 9 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wyżej wymienionych przepisów, bowiem adresowane są one do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Dlatego podkreślić należy, że ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak nie postawiono. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje jednak samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Dlatego też odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawiona w skardze kasacyjnej teza o niezlikwidowaniu 12 miejsc postojowych od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. nie koresponduje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
W wyniku dokonanej w dniu 16 czerwca 2023 r. kontroli organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż na działce nr [...] przy ul. [...] w O. zlokalizowane są 24 miejsca postojowe: 12 miejsc od strony budynku nr [...] i 12 miejsc od strony budynku nr [...]. Odległość miejsc postojowych od budynku nr [...] wynosiła: 10,20 - 10,28 m, a od budynku nr [...]: 9,20 - 9,80 m. Organy ustaliły ponadto, że częściowo roboty zostały wykonane na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 24 kwietnia 2002 r. Natomiast 12 miejsc parkingowych od strony budynku przy ul. [...] wydzielonych zostało poprzez namalowanie pasów w miejscu, które nie było do tego przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W miejscu tym projekt przewidywał chodnik. Organy ustaliły także, że wydzielenie dodatkowych 12 miejsc parkingowych miało miejsce w 2003 r., a inwestorem tych robót budowlanych była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w O. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2024 r. ustalono, że na części działki, na której znajdowało się 12 miejsc parkingowych od strony budynku nr [...], wydzielona została przez oznakowanie znakami drogowymi (pionowym i poziomym - linia ciągła równoległa do krawężnika od strony budynku nr [...]) droga dla pieszych o szerokości 1,5 m. Natomiast od strony budynku nr [...] miejsca parkingowe wydzielone zostały o parametrach (długość i szerokość) zgodnych z wymiarami wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowanego. Protokół wraz z dokumentacją zdjęciową, znajduje się w aktach sprawy, potwierdzającą zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organu nadzoru budowlanego. W czynnościach kontrolnych udział brał pracownik PINB, przedstawiciele inwestora, a także osobiście skarżący kasacyjnie. Protokół został podpisany przez skarżącego kasacyjnie. Wprawdzie skarżący kasacyjnie złożył zastrzeżenia do protokołu wskazując, że w miejscu wydzielonego chodnika dalej zaparkowane są samochody, jednak nie zakwestionował pozostałych ustaleń dokonanych w trakcie kontroli. Dlatego też, nie przedstawiając jakichkolwiek dowodów podważających ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego, nie można skutecznie zarzucić tym organom naruszenia art. 80 k.p.a. Organy nie dopuścił się także zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 9 k.p.a., bowiem skarżący kasacyjnie miał możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu i z tej możliwości skorzystał.
Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2023, poz. 682 ze zm.). Zlikwidowanie miejsc parkingowych od strony budynku nr [...], przy jednoczesnym wydzieleniu chodnika, w miejscu w którym był on przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym oznacza, że ustał stan niezgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. W przedmiotowej sprawie, w dacie wydania decyzji WINB nie ujawniono żadnych odstępstw od udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, których stwierdzenie pozwalałoby - tak jak chciałby tego skarżący kasacyjnie - na wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Marginalnie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wadliwie rozstrzygnięcie WINB przybrało formę odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a nie formę umorzenia postępowania. Stwierdzenie braku podstaw do kontynuowania postępowania naprawczego z uwagi na nieziszczenie się przesłanek z art. 50 ust. 1-4 p.b. powinno skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Jednak w okolicznościach tej sprawy odmowa podjęcia przez WINB działań na skutek uznania, że usunięty został stan niezgodności z prawem, zmierza w istocie do stwierdzenia, że postępowanie to nie może być dalej prowadzone z uwagi na brak jego przedmiotu. Odstąpienie od nałożenia obowiązku wymienionego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi zatem podobną w skutkach formę jego zakończenia jak umorzenie z art. 105 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach ujawniona powyżej wadliwość – jako nie mająca wpływu na wynik sprawy - nie miała wpływu na wynik sprawy.
Skoro w dniu orzekania przez WINB roboty budowlane odpowiadały stanowi przewidzianemu w zatwierdzonym projekcie budowlanym, chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 36a ust. 3 p.b.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 57 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 p.b. bowiem w skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób wskazane przez skarżącego kasacyjnie uchybienie, miało wpłynąć na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.