Pełny tekst orzeczenia II OSK 2537/20

II OSK 2537/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Rz 216/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-06-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29 ust. 1 pkt 2c i 10, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 19 ust. 2 pkt 1 lit. a, par. 20
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. S. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 216/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z [...] czerwca 2020 r., sygn. II SA/Rz 216/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M.C. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) nałożył na S.S. (inwestor) obowiązek wykonania trwałego wydzielenia przestrzeni pod wiatą zlokalizowaną na działce nr [...] w Zawadzie, poprzez wykonanie przegrody pionowej o wysokości, co najmniej 1,20 m od strony wiaty (prostopadle do ogrodzenia), w celu uniemożliwienia wjazdu pod wiatę i wykorzystania jej w części w pasie o szerokości 3 m od strony granicy z działką nr [...], jako zadaszonego miejsca postojowego, w terminie do 30 kwietnia 2020 r. Zdaniem organu I instancji, inwestor ww. wiatę wykorzystuje jako dwa miejsca postojowe dla samochodów osobowych, dlatego obiekt należy zakwalifikować jako zadaszone stanowisko postojowe w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), dalej "war.tech.". Do nakazania inwestorowi wykonania ww. robót budowlanych obligowała organ treść § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S.S. i M.C.. Opisaną na wstępie decyzją z 20 stycznia 2020 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "p.bud." Zdaniem organu odwoławczego, drewniana konstrukcja o wymiarach zewnętrznych 5,26 m x 6,91 m, obejmująca siedem słupów drewnianych, na których wykonano drewniany dach dwuspadowy, niezwiązana w żaden sposób z istniejącym budynkiem mieszkalnym, stanowi wiatę wolnostojącą. Wiata posiada powierzchnię zabudowy 36,35 m², wobec czego, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 p.bud., jej realizacja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia organowi administracji techniczno-budowlanej. Fakt parkowania pojazdów na prywatnej działce nie stanowi natomiast o tym, że wiata stanowi zadaszone miejsce postojowe w rozumieniu przepisów p.bud.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi zadaszony garaż/parking dla samochodów. Kwestia parkowania w tym miejscu dwóch samochodów osobowych nie jest sporna. Dokonane przez inwestora zarówno utwardzenie gruntu, jak i wybudowanie zadaszenia nad tym gruntem, miało na celu urządzenie obiektu budowlanego o określonej funkcji i oznaczonych cechach służących parkowaniu samochodów osobowych. W art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Skoro zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków, tylko z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że garaż można wznieść bez pozwolenia na budowę, gdy jego powierzchnia nie przekracza 35 m² (art. 29 ust. 1 pkt 2). Ponieważ analizowany obiekt o wym. 5,26 m x 6,91 m² ma powierzchnię zabudowy 36,35 m² to istniały podstawy za uznania, że jest to garaż. Inwestor nie kwestionował poczynionych przez organ pomiarów. Ponadto z § 102 war.tech. wynika, że garaż może nie mieć ścian zewnętrznych i wówczas w nomenklaturze rozporządzenia będzie to garaż otwarty.
Z materiału fotograficznego jednoznacznie wynika, że sporna wiata od początku pełni funkcję zadaszonych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Potwierdzają to również dołączone przez skarżącą do skargi zdjęcia z [...] lutego 2020 r. Mając na względzie powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wiata nie odpowiada warunkom, które ustawodawca określił dla obiektu budowlanego w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud., lecz jest obiektem budowlanym, który należy zakwalifikować, jako zadaszone stanowiska postojowe, o którym mowa w § 19 war.tech., określającym warunki techniczne dla urządzonych miejsc postojowych i nakładających na inwestora obowiązek ich posadowienia w określonej odległości od wskazanych w tym przepisie obiektów oraz od granicy działki budowlanej. W konsekwencji, przed wybudowaniem tzw. wiaty postojowej, wymagane było pozwolenie na budowę, którym inwestor w toku postępowania się nie wykazał. Sąd wskazał, że prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 51 p.bud. postępowanie naprawcze należy uznać za nieprawidłowe. Zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 p.bud. jest wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części. Wybudowanie przez inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego, będącego obiektem samodzielnym, niepołączonym z budynkiem, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, a to oznacza, że konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 p.bud., a nie postępowania naprawczego w trybie art. 50 tej ustawy.
We wskazaniach co do dalszego prowadzenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił konieczność ustalenia, czy żona inwestora spełnia przesłanki do korzystania z reguły określonej w § 20 war.tech.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli S.S. oraz Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie.
W skardze kasacyjnej S.S. zarzucono na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- przepisów postępowania poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i uznanie na podstawie zdjęć załączonych do skargi, w oderwaniu od innych dowodów, zwłaszcza oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, że wiata na nieruchomości skarżącego jest zadaszonym miejscem postojowym, posiadając cechy konstrukcyjne garażu, tymczasem nawet czasowy postój samochodów osobowych pod zadaszeniem lub jego możliwość nie przesądza o sposobie korzystania z wiaty i jej przeznaczeniu, ani nie pozbawia tego obiektu cech konstrukcyjnych wiaty określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud. oraz przez przyjęcie, że stan niepełnosprawności żony inwestora jest nieustalony, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozostawia tutaj wątpliwości, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 oraz art. 151 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych;
- art. 83 ust. 1 p.bud. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, a sprawa należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, podczas gdy umorzenie postępowania było uzasadnione, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 oraz art. 151 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 83 ust. 1 p.bud. oraz art. 105 § 1 k.p.a. wskutek błędnej oceny jego zastosowania.
Ponadto, na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. S.S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wskutek uznania, że budynek na nieruchomości skarżącego nie stanowi wiaty w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy budynek ten spełnia wszystkie cechy konstrukcyjne wiaty określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud., a materiał dowodowy nie daje podstaw do jego zakwalifikowania, jako zadaszonego miejsca postojowego lub innego garażu, oraz że definicja wiaty, garażu, miejsca postojowego powinna wynikać z cech konstrukcyjnych obiektu budowlanego, nie zaś wyłącznie z jego sposobu okazjonalnego użytkowania, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud.
W oparciu o powyższe zarzuty S.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporny obiekt charakteryzuje się cechami właściwymi dla wiaty. Jest to budowla niezamknięta ze wszystkich stron, zadaszona dachem dwuspadowym, którego konstrukcja oparta jest na 7 słupach drewnianych, co przesądza o zakwalifikowaniu tego obiektu jako wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud. Fakt, że zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną wiata ta jest m. in. sporadycznie wykorzystywana, jako miejsce postojowe dla samochodu nie uzasadnia twierdzenia, że jest to zadaszone miejsce postojowe. Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli PINB wynika również, że pod zadaszeniem składowane są narzędzie gospodarcze (taczki, drabina, materiały itd.). Ponadto podczas kontroli pod zadaszeniem nie stały zaparkowane pojazdy. W odwołaniu skarżącej pokazano tylko zdjęcia z 3 dni, kiedy raz parkują 4 pojazdy, raz dwa, a raz jeden. Sama funkcja obiektu nie może decydować o jego charakterze. Będąc wiernym definicji Sądu pierwszej instancji należałoby przyjąć, że pod jakąkolwiek wiatę nie można wjechać autem ponieważ staje się garażem, ani nie można zaparkować w dowolnym miejscu posesji, tym bardziej utwardzonym, ponieważ będzie to miejsce postojowe.
W skardze kasacyjnej PWINB zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym naruszono ww. przepisy k.p.a.;
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obiekt budowlany będący wiatą o powierzchni zabudowy do 50 m², usytuowany na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, będący lekką budowlą w postaci dachu wspartego na słupach, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia - pełni funkcję użytkową budynku (garażu lub parkingu) z tego powodu, że inwestor parkuje pod wiatą samochód - należy mieć na uwadze, że skoro ww. przepis nie ograniczył celu, jakiemu ma służyć wiata oraz jakie ma być przeznaczenie wiaty, to nie można w drodze wykładni wprowadzać ograniczeń i stwierdzać, że wiata przez fakt parkowania pod nią samochodu przestaje być wiatą i staje się garażem otwartym lub parkingiem, czyli obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, do którego ma zastosowanie procedura legalizacyjna opisana w art. 48 ust. 1 i nast. p.bud;
2) art. 48 i nast. p.bud. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie procedury legalizacyjnej do obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud., czyli do wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nieposiadającej cech budynku ani nie pełniącej funkcji użytkowej budynku, której budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;
3) § 19, § 20 i § 102 w zw. z § 2 pkt 1 war.tech. poprzez zastosowanie do obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud., czyli do wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nieposiadającej cech budynku ani nie pełniącej funkcji użytkowej budynku, której budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie wskazuje i nie ogranicza inwestora w żaden sposób co do celu, funkcji i przeznaczenia wiaty. Zdaniem organu, skoro ustawa nie precyzuje, jakim celom może służyć wiata, aby można ją wybudować bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, oznacza to, że każda wiata spełniająca warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud. korzysta z dobrodziejstwa tego przepisu. Dlatego też nie powinno się w drodze wykładni wprowadzać ograniczeń dotyczącego dopuszczalności budowy wiaty na działce budowlanej ze względu na cel, w jakim została wzniesiona. Skoro z definicji słownikowej wynika, że wiatę stanowi konstrukcja składającą się z dachu i wspierających go podpór chroniących od deszczu, śniegu i wiatru, to należy uznać, że cechą wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud. jest ochrona od deszczu, śniegu i wiatru - natomiast to, co podlega ochronie przed czynnikami atmosferycznymi - czyli cel wzniesienia wiaty, nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Właściciel działki ma prawo parkować samochód w dowolnym miejscu na swojej działce, a to wcale nie oznacza, że miejsce to staje się przez to otwartym miejscem postojowym. Jeżeli inwestor na własnej działce budowlanej nad miejscem, w którym parkuje samochód wykona zadaszenie w celu ochrony samochodu przed opadami deszczu czy śniegu, to nie można zasadnie twierdzić, że inwestor nie wykonał wiaty, tylko garaż otwarty czy też parking.
Dalej organ wskazał, że Sąd pierwszej instancji poprzez przypisanie wiacie funkcji użytkowej budynku uznał, że wiata traci swój charakter wiaty ze względu na sposób jej wykorzystywania przez inwestora i staje się innym obiektem budowlanym np. garażem czy też otwartym miejscem postojowym, którego budowa, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. p.bud. Tymczasem wiata nie traci charakteru wiaty ze względu na sposób, w jaki korzysta z niej inwestor. Wiata pozostaje wiatą, do której mają zastosowanie przepisy warunków technicznych, zgodnie z § 2 pkt 1 war.tech. W dalszym ciągu podlega ona procedurze naprawczej - art. 50 i 51 p.bud.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne skarżąca M.C. nie zgodziła się z argumentacją zawartą w skargach kasacyjnych wskazując, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Autorzy skarg kasacyjnych sformułowali szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, w istocie jednak wszystkie one sprowadzają się zasadniczo do wykazania, że inwestor zrealizował obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.bud., tj. wiatę o powierzchni zabudowy do 50 m2, której budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud.), co oznacza, że ingerencja organów nadzoru budowlanego była bezprzedmiotowa, dlatego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy było prawidłowe.
Przed odniesieniem się do powyższej kwestii należy w pierwszej kolejności dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnoszonego w skardze kasacyjnej inwestora S.S., od wyniku tej oceny zależy bowiem możliwość dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne są pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazuje jakich wymogów z art.141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, natomiast podnosi kwestie merytoryczne. Jednak ocena kwestii merytorycznych takich jak to, czy dokonano prawidłowej kwalifikacji wybudowanego przez skarżącego kasacyjnie obiektu będącego przedmiotem tej sprawy nie mieści się w zakresie oceny czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne. Poza tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stosowną ocenę prawną powyższej kwestii. Sąd pierwszej instancji przedstawił opis stanu faktycznego, wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uwzględnił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Z powyższych względów zarzut naruszenia art.141 § 4 nie jest uzasadniony.
Nie są także usprawiedliwione pozostałe zarzuty podnoszone w obu skargach kasacyjnych.
Odnosząc się do zasadniczej kwestii będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud. budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Wiata może też przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1481/14; z 7 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 575/17; z 26 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1091/18; z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2266/18).
Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania tj. drewniana konstrukcja o wymiarach zewnętrznych 5,26 m x 6,91 m,(pow. zabudowy 36,35 m²) obejmująca siedem słupów drewnianych, na których wykonano drewniany dach dwuspadowy, przylegająca do budynku mieszkalnego aczkolwiek konstrukcyjnie z nim nie związana i usytuowana przy granicy z nieruchomością skarżącej M. C. , niewątpliwie od strony konstrukcyjnej wypełnia dyspozycję wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 p.bud. W skardze kasacyjnej inwestor twierdzi, że wiata sporadycznie wykorzystywana jest jako miejsce postojowe dla samochodu, a z dokumentacji zdjęciowej dokonanej podczas kontroli organu I instancji wynika, że pod zadaszaniem składowane są również narzędzia gospodarcze jak taczki, drabina, materiały i.t.d. W związku z tym jego zdaniem brak było podstaw do uznania, że sporna wiata jest w istocie zadaszonym miejscem postojowym.
Powyższego stanowiska nie można zaaprobować. Każdy przypadek robót budowlanych wymaga indywidualnej oceny i niewątpliwie może być przedmiotem dyskusji, jeśli tego przepisy tego wprost nie określają, gdy inwestor deklaruje określone przeznaczenie obiektu inne niż wynika to z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przy kwalifikowaniu danego obiektu budowlanego abstrahować od jego rzeczywistej funkcji. W sytuacji, gdy ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wykonane roboty budowlane nieobjęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, a tak jest w tej sprawie, weryfikacji podlega nie dokumentacja, ale pewien faktycznie istniejący stan rzeczy będący skutkiem wykonanych robót budowlanych. Zadaniem organu jest zbadanie, czy ten stan rzeczy jest dopuszczalny prawnie. Inwestor ma pewien margines swobody, gdy chodzi o doprecyzowanie docelowego charakteru czy funkcji przedsięwzięcia, ale deklaracje inwestora nie mogą zaprzeczyć obiektywnym ustaleniom (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3743/19). Przyjęcie, że wyłącznym kryterium kwalifikacji danego obiektu są jego cechy konstrukcyjne prowadziłoby do sytuacji, w której każde zadaszone miejsce postojowe można by uznać za zwykłą wiatę, a w konsekwencji regulacje § 19 war.tech. dotyczące odległości m.in. zadaszonych miejsc postojowych od okien budynków i granicy działki budowlanej byłyby martwe.
Sąd pierwszej instancji trafnie rozpoznał istotę występującego w sprawie problemu sprowadzającego się do ustalenia rzeczywistego charakteru stanowiącej przedmiot postępowania i sporu między sąsiadami wiaty, a mianowicie czy pełni ona funkcje gospodarcze czy też stanowi zadaszone miejsce postojowe. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował ustalenia organu I instancji uznając, że inwestor wybudował zadaszone miejsce postojowe, o czym świadczy parkowanie w tym miejscu dwóch samochodów na utwardzonym w tym celu gruncie. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna z różnych dat, także zdjęcia wykonane nocą pokazują zaparkowane pod wiatą dwa samochody osobowe. Dokumentacja ta potwierdzająca fakt użytkowania przedmiotowej wiaty, jako miejsca postojowego dla samochodów nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie. Stwierdził to również sam organ odwoławczy, który jednak uznał, że fakt parkowania pojazdów na prywatnej działce nie świadczy o tym, że wiata stanowi zadaszone miejsce postojowe w rozumieniu prawa budowlanego. Wbrew jednak argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do zasady o zakwalifikowaniu obiektu budowlanego do danej kategorii decyduje jego przeznaczenie. Nie byłoby w niniejszej sprawie w tym zakresie żadnych niejasności, gdyby sporny obiekt budowlany wymagał zgodnie z art.34 ust.3 pkt p.bud. sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego w którym m.in. należałoby określić funkcję obiektu. Jak to wyżej już wyjaśniono, w okolicznościach prawnych i faktycznych tej sprawy nie podlega ocenie dokumentacja projektowa. O zakwalifikowaniu tego obiektu, jako zadaszonego miejsca postojowego zadecydowało jego przeznaczenie, które w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości.
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 p.bud. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych (stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1b p.bud. zgłoszenia wymaga jedynie budowa takich miejsc postojowych na obszarze Natura 2000). Okoliczność, że wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia jeszcze nie czyni ich zgodnymi z prawem, np. w zakresie warunków techniczno-budowlanych. Bez wątpienia jednak, w takich okolicznościach – tj. w odniesieniu do ww. robót budowlanych - nie ma jednak zastosowania art. 48 i 49b p.bud., skoro nie wymagały one ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sporny obiekt konstrukcyjnie stanowi wiatę, nie posiada fundamentów, a zatem nie może być uznany za garaż otwarty (budynek), którego realizacja, w sytuacji przekroczenia określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. parametrów, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.bud. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 p.bud. przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. w szczególności - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Powyższe oznacza, że z mocy art. 51 ust. 7 p.bud. możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, tj. m. in. gdy roboty zostały już wykonane i nastąpiło to w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. W przypadku braku możliwości nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może orzec rozbiórkę obiektu wykonanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Okoliczność wyłączenia określonych robót spod reglamentacji w postaci zgody właściwego organu nie oznacza więc, że można je wykonać w sposób dowolny, a w szczególności z uchybieniem innym przepisom prawa budowlanego, np. wynikającym z warunków technicznych.
W rozpoznawanej sprawie inwestor wybudował wiatę dla zadaszenia miejsca postojowego. Stosownie zaś do § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a war.tech., stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż - dla samochodów osobowych 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Ta odległość, jak wynika z akt sprawy, nie została dochowana przez inwestora. W konsekwencji, zrealizowane zadaszone miejsce postojowe istotnie narusza cytowany przepis rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika, aby nie mógł mieć zastosowania do terenu prywatnego, co zdaje się sugerować organ odwoławczy. Cytowany przepis nie wymaga też, aby takie miejsca postojowe były wyposażone w infrastrukturę w postaci słupków, czy linii. Celem tego przepisu jest ochrona osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie przed zbyt bliskim sąsiedztwem parkujących samochodów.
Jednocześnie prawodawca w § 20 war.tech. przewidział, że stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków. Miejsca te wymagają odpowiedniego oznakowania. W odwołaniu inwestor wskazał na niepełnosprawność swojej żony, jednakże organ odwoławczy nie zajął się tą kwestią, co jest zrozumiałe, skoro uznał, że w sprawie nie doszło do budowy miejsc postojowych. Pogląd ten okazał się jednak nieuprawniony, dlatego organy obu instancji zostały prawidłowo zobowiązane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyjaśnienia tej kwestii i jej uwzględnienia przy wydawaniu nowego rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji uznał wprawdzie, że w sprawie właściwy jest tryb z art. 48 p.bud., co w świetle argumentacji wyżej przywołanej było wadliwe, jednakże samo uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że inwestor wybudował zadaszone miejsca postojowe jest prawidłowe, a zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stwierdzić też należy, że mimo zastosowania przez organ I instancji prawidłowego trybu naprawczego tj. art. 50-51 p.bud. to i wydana przez niego decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie. Wskazać należy, co wyżej wyjaśniono, że przedmiotem niniejszego postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zadaszonego miejsca postojowego, a nie wiaty. Skoro organ I instancji stwierdza (słusznie), że doszło do wybudowania wbrew przepisom war.tech. zadaszonego miejsca postojowego, to nie może jej niejako "podzielić" wiaty nakazując wybudowanie przegrody uniemożliwiającej wykorzystywanie części wiaty w pobliżu granicy z nieruchomością sąsiednią, jako miejsca postojowego, a pozostała część będzie przeznaczona na miejsce postojowe dla samochodu. Albo dany obiekt został wybudowany wbrew przepisom prawa budowlanego i wtedy trzeba całość doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w ostateczności dokonać jego rozbiórki w całości lub w części, albo nie został zrealizowany wbrew przepisom i wtedy postępowanie należy umorzyć. Organ I instancji prowadząc tryb naprawczy weźmie pod uwagę, że zadaszone miejsce postojowe powinno spełniać restrykcyjne wymagania odległościowe z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a war.tech, o ile nie zachodzi przypadek uregulowany w w/w § 20 war.tech.
W świetle powyższego, podstawy kasacyjne, w których autorzy skarg kasacyjnych zarzucają naruszenie szeregu przepisów prawa, w celu wykazania, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa nie stanowi zadaszonych miejsc postojowych i nie podlega ograniczeniom przewidzianym w przepisach war.tech. nie są zasadne.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, należało je oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.