II OSK 2476/24

II OSK 2476/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 89/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-06-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
100d ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt lll SAB/Gl 89/24 w sprawie ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., III SAB/Gl 89/24 oddalił skargę B. B. na przewlekłość postępowania Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
B. B. (dalej: "cudzoziemiec" lub "skarżący") złożył do Wojewody Śląskiego (dalej: "organ" lub "Wojewoda") wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu 11 września 2023 r. Wniosek zawierał braki formalne (wniosek nie został złożony osobiście), które zostały uzupełnione przez stronę 27 października 2023 r. Tego samego dnia cudzoziemcowi została doręczona informacja o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem. 14 listopada 2023 r. Wojewoda skierował zapytania do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Cudzoziemiec złożył ponaglenie w dniu 29 grudnia 2023 r., na które organ nie zareagował, a następnie 11 stycznia 2024 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. 16 stycznia 2024 r. organ skierował do Komendanta Śląskiego oddziału Straży Granicznej w Raciborzu zapytanie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zestawienie podjętych przez organ czynności i chronologia wydarzeń wskazują, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. Sąd podkreślił, że wniosek strony z 11 września 2023 r. zawierał braki formalne, do których uzupełnienia skarżący został wezwany 20 września 2023 r., a zatem bez zbędnej zwłoki. W piśmie organu z 20 września 2023 r. oznaczono również termin dokonania czynności z udziałem skarżącego na dzień 27 października 2023 r. Wtedy też dokonano dalszych czynności ukierunkowanych na merytoryczne zakończenie postępowania, takich jak weryfikacja czy strona figuruje w wykazie osób niepożądanych (WoN), oraz weryfikacja czy strona figuruje w Systemie Informacji Schengen (SIS). Następnie pismem z 14 listopada 2023 r. organ wystąpił w trybie art. 109 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023, poz. 519 ze zm., dalej: "u.c.") w zw. z art. 207 ust. 4 oraz art. 223 u.c. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o niezwłoczne zajęcie stanowiska w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. pisma.
Dalsze czynności organ podejmował również po wpłynięciu ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, a mianowicie pismem z 16 stycznia 2024 r. zwrócił się z zapytaniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej. Sąd miał przy tym również na uwadze, że skarżący reprezentowany zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego przez pełnomocnika nie podał żadnych okoliczności i dowodów zaświadczających, aby miał ponieść szkodę lub aby miały powstać dla niego inne niedogodności. W treści ponaglenia wskazano jedynie, że niniejsza sprawa nie ma charakteru skomplikowanego. Podobne stanowisko zostało następnie przedstawione w uzasadnieniu skargi.
W tym stanie rzeczy WSA nie stwierdził przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Dostrzegł natomiast, że dla oceny terminowości postępowania administracyjnego znaczenie miał fakt złożenia 11 września 2023 r. wniosku obarczonego brakami formalnymi, mimo reprezentacji cudzoziemca przez pełnomocnika w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, nie było także podstaw do przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej.
Cudzoziemiec wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie:
1) art. 3 § z pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), dalej: "dyrektywa 2011/98/UE" w związku z art. 112a ust. 1 u.c. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie organ zobowiązany był wydać decyzję "w najkrótszym możliwym terminie", co oznacza w terminie do 60 dni,
2) art. 3 § 2 z pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie organ powinien był działać szybko i bez zbędnej zwłoki, a okresy bezczynności są znaczne.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym w obu instancjach.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ w dniu złożenia skargi nie załatwił sprawy w ciągu czterech miesięcy, a w dniu orzekania przez sąd pierwszej instancji organ nie załatwił sprawy w ciągu dziewięciu miesięcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 z dyrektywy 2011/98/UE w związku z art. 112a ust. 1 u.c.
Przypomnieć należy, że jednym z podstawowych celów powyższej dyrektywy (w jej aspekcie proceduralnym) jest ustanowienie procedury jednego wniosku służącej wydawaniu obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia w celu wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego. To jedno zezwolenie ma łączyć w jednym akcie administracyjnym zezwolenie na pobyt i na pracę celem przyczynienia się do uproszczenia i zharmonizowania przepisów mających obecnie zastosowanie w państwach członkowskich (zob. motywy 3 i 30 dyrektywy 2011/98/UE). Procedura rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (zob. motyw 5 dyrektywy 2011/98/UE).
Z kolei w art. 5 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2011/98/UE przewidziano, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W myśl zaś art. 5 ust. 2 akapit drugi wspomnianej dyrektywy termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Regulację art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE zamyka akapit trzeci, zgodnie z którym wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym.
Istotne jest to, że ww. dyrektywa nie precyzuje, jak należy rozumieć wyrażenie "w najkrótszym możliwym terminie", tym niemniej wymaganie to odnosi do "kompletnego wniosku". Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 dyrektywy, jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie, z czym powiązane jest stwierdzenie, że bieg terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 2, we wskazanym okresie podlega wstrzymaniu. Analogicznie kwestia ta uregulowana jest w ustawie o cudzoziemcach, której art. 112a u.c. stanowi, iż decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, lecz termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 u.c.
Analiza przywołanych wyżej postanowień dyrektywy 2011/98/UE prowadzi do wniosku, że ten akt prawny nie przewiduje prawa zaskarżania do sądu bezczynności lub przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o jedno zezwolenie. Dyrektywa ta nie reguluje zresztą również zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania wniosku o jedno zezwolenie, ograniczając się do obowiązku pouczenia strony, wobec której wydano negatywne rozstrzygnięcie, o sądzie lub organie administracyjnym, do którego dana osoba może złożyć odwołanie, oraz o terminie takiego odwołania (zob. art. 8 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE). Wspomniana dyrektywa w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 akapit trzeci wprost zresztą przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Regulacja ta potwierdza tylko zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa unijnego nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu.
Powołana dyrektywa nie wyklucza zatem możliwości wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy w oparciu o przepisy szczególne takie jak np. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), zgodnie z którym w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. (aktualnie) do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie ww. sprawy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – (wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przepisów tej ustawy, NSA nie był jednak zobowiązany do oceny poprawności ich zastosowania bądź niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji). Zaaprobowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie sugerującego, że sprzeczna z ww. dyrektywą jest jakakolwiek modyfikacja (przekroczenie) wynikającego z niej terminu załatwienia sprawy byłoby również nie do pogodzenia z art. 35 § 5 k.p.a., z którego wynika m.in., że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Dodać przy tym należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2011/98/UE uwzględniają "zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich" (motyw 5 preambuły dyrektywy), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. W tym aspekcie celowe będzie odnotowanie, że od wybuchu wojny rosyjsko-ukraińskiej do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023 r., Urząd do Spraw Cudzoziemców 2023, https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a).
Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który powołując się na chronologię czynności podejmowanych w sprawie przez Wojewodę Śląskiego uznał, że nie może być mowy o zaniedbaniach polegających na zbyt dużych odstępach czasowych pomiędzy poszczególnymi działaniami tego organu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.