II OSK 247/07

II OSK 247/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 362/06 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2006-11-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 53 par.1, art. 58 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "[...]" Spółka z o.o. w P. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 362/06 w sprawie ze skargi "[...]" Stowarzyszenia na Rzecz Ochrony Środowiska Gminy W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
Uzasadniając powyższy wyrok Sąd I instancji podniósł następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] [...] Wójt Gminy W. wymierzył "[...]" Sp. z. o.o. z siedzibą w P. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. za usunięcie bez zezwolenia [...] sztuk drzew oraz krzewów o powierzchni [...] m2 z terenu działki nr [...] w obrębie Ż.. Ww. decyzja została m. in. doręczona Stowarzyszeniu [...]"[...]" Gminy W..
W uzasadnieniu stwierdzono, iż R. K. przy pomocy P. K. i M.L. posiadając ustną zgodę pracownika Spółki "[...]", w której władaniu znajduje się ww. działka, dokonał bez zezwolenia wycinki drzew i krzewów. W związku z powyższym Wójt Gminy W. zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.o ochronie przyrody z (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy, nałożył na właściciela nieruchomości karę pieniężną.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, art. 88 ust.1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż karę administracyjną pieniężną można nałożyć tylko na podmioty, które mogłyby uzyskać zgodę na wycinkę tj. właściciela lub posiadacza nieruchomości. W powyższej sprawie jednak właścicielowi nie można wymierzyć kary, gdyż nie posiada atrybutu strony. W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że brak jest też podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej sprawcy czynu. W związku z powyższym postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Skarga na powyższą decyzję została wniesiona przez Stowarzyszenie [...]"[...]" Gminy W., które brało udział w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podniósł, iż zasługuje na uwzględnienie prezentowany przez skarżącego pogląd, iż stowarzyszenie w niniejszym postępowaniu administracyjnym należy traktować jako podmiot występujący na prawach strony wraz ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi.
W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy W. dokonując doręczeń stronie skarżącej wszelkich pism tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wezwania na rozprawę, pism informacyjnych oraz odpisów decyzji, jak również przyjmując wszelkie oświadczenia i wnioski od stowarzyszenia potraktował Stowarzyszenie [...]"[...]" Gminy W. jako podmiot na prawach strony. Natomiast organ odwoławczy przyjął, iż Stowarzyszenie nie posiada atrybutu strony postępowania, gdyż formalnie nie dopuszczono go do udziału w postępowaniu stosownie do art. 31 § 2 kpa.
W ocenie Sądu I instancji stanowisko Kolegium w tej kwestii nie jest trafne.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym brak formalnego postanowienia nie przesądza, iż organizacja społeczna nie jest uczestnikiem postępowania odwoławczego, wówczas gdy organ I instancji przez czynności faktyczne tj. doręczanie pism czy przyjmowanie wniosków, dopuścił organizację do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym zgodnie z art. 10 kpa organ II instancji powinien zapewnić Stowarzyszeniu czynny udział w każdym stadium postępowania na prawach strony, powinien zagwarantować możliwość przejrzenia materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do niego, zgłoszenia żądań a zwłaszcza powinien doręczyć odpis decyzji z dnia [...].
Nadto Sąd wskazał, iż nie akceptuje poglądu przedstawionego przez uczestnika postępowania, że skarga została złożona przez stowarzyszenie po terminie. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483). W sytuacji, gdy Kolegium nie doręczyło w ogóle rozstrzygnięcia Stowarzyszeniu nie można liczyć terminu do złożenia skargi w inny sposób niż wskazany w skardze. A więc trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm, zwana dalej P.p.s.a.) należy liczyć od dnia powzięcia wiadomości przez Stowarzyszenie o przedmiotowej decyzji.
Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się uczestnik postępowania "[...]" Sp. z.o.o. w P. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., oboje reprezentowani przez radców prawnych. W sprawie niniejszej wywiedziono dwie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spółka "[...]" wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., tj.:
1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a poprzez błędne jego pominięcie w stanie faktycznym i prawnym, w którym ten przepis powinien być stosowany, tj. poprzez błędne nieodrzucenie skargi złożonej przez podmiot nieposiadający legitymacji do jej złożenia,
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a w związku z art. 50 § 1 tej ustawy oraz w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i 2 kpa poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa jako wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji do jej wniesienia,
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 ustawy w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa jako wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji do jej wniesienia,
4. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez błędne jego pominięcie w stanie faktycznym i prawnym, w którym ten przepis powinien być stosowany, tj. poprzez błędne nieodrzucenie skargi złożonej po upływie terminu do jej wniesienia,
5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 53 § 1 tej ustawy poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia
6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 151 ustawy P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wynikłe z błędnego przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji doszło do naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. błędnego przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji podmiot, który złożył skargę na decyzję organu II instancji, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem w sytuacji, w której do takiego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji nie doszło.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wójt Gminy W. wszczął w dniu [...] z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego wycięcia drzew w miejscowości R.. O prowadzonym postępowaniu administracyjnym Wójt Gminy W. poinformował Stowarzyszenie [...]"[...]" Gminy W.. W związku z otrzymanym zawiadomieniem, Stowarzyszenie nie złożyło w toku postępowania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wymagane zgodnie z art. 31 § 2 kpa, a Wójt nie wydał również postanowienia o dopuszczeniu tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w myśl art. 31 § 2 kpa.
W dniu [...] Wójt wydał decyzję w sprawie wymierzenia spółce [...] sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia drzew.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła skarżąca Spółka, przedkładając w toku postępowania odwoławczego między innymi prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w D. Wydział [...] Grodzki z dnia [...], którym Sąd Rejonowy w D. uznał R. K. winnym tego, że wyrąbał i zabrał w celu przywłaszczenia drzewa na szkodę [...] sp. z o.o., popełniając czyn z art. 278 §1 Kodeksu karnego.
W związku z powyższym w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję uchylająca w całości decyzję Wójta i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji.
W dniu 14 marca 2006 r. Stowarzyszenie [...]"[...]" gminy W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który nie podzielił stanowiska Kolegium dotyczącego legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi i w dniu 9 listopada 2006 r., wydał wyrok, w którym uchylił decyzję Kolegium z dnia [...], wskazując na wydanie jej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wbrew treści przepisu art. 32 §1 pkt 2 i §2 kpa, Sąd stwierdził, że brak formalnego postanowienia organu nie przesądza o tym, iż Stowarzyszenie nie uczestniczyło - w sprawie niniejszej - w postępowaniu. Odnośnie zaś stanowiska strony skarżącej co do uchybienia terminy do wniesienia skargi, Sąd przyjął, że do uchybienia terminu nie doszło, gdyż w przypadku skargi na decyzję niedoręczoną podmiotowi na prawach strony, skargę można wnieść w terminie 30 dni od dnia, w którym dany podmiot dowiedział się o wydanej decyzji.
Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, iż istnienie legitymacji skargowej, jako jeden z warunków formalnych skargi, podlega badaniu przez sąd administracyjny. Badając ten warunek Sąd przyjął, że Stowarzyszenie miało legitymację do złożenia skargi, gdyż poprzez czynności faktyczne tj. doręczanie pism czy przyjmowanie wniosków organ I instancji dopuścił organizację do udziału w postępowaniu bez żadnych zastrzeżeń.
Przyjmując takie stanowisko w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył, zdaniem Spółki, przepisy postępowania art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. bowiem nie odrzucił skargi Stowarzyszenia pomimo, iż wystąpiły podmiotowe przyczyny niedopuszczalności skargi. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA skarga została wniesiona przez organizację społeczną, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a zatem w świetle art. 50 § 1 powołanej ustawy, nie miała legitymacji procesowej do wniesienia skargi.
Przytaczając treść art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. strona skarżąca wskazała, iż bez wątpienia, legitymacja organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jest znacznie ograniczona. Organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób wyłącznie "w zakresie swojej statutowej działalności", pod warunkiem, że "brała udział w postępowaniu administracyjnym". To ostatnie ograniczenie, mające charakter natury faktycznej, należy interpretować wąsko, co oznacza, że legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony.
Dalej stwierdzono, że Stowarzyszenie nigdy nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została zaskarżona przezeń decyzja administracyjna. Otóż dopuszczenie organizacji społecznej, jaką niewątpliwie jest Stowarzyszenie, do postępowania w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 31 §1 pkt 2 oraz § 2 kpa. Oznacza to, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wziąć udział w postępowaniu wyłącznie wówczas, gdy wystąpi z takim żądaniem, a organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji za uzasadnione - wyda postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Nie spełnienie tych warunków przesądza o braku legitymacji skargowej organizacji społecznej.
Również składanie przez organizację społeczną opinii i wniosków przyjmowanych przez organ prowadzący postępowanie nie statuuje jej pozycji jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu.
A zatem w opinii skarżącej Spółki, całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym fakt doręczania Stowarzyszeniu pism oraz przyjmowania od niego oświadczeń przez organ I instancji był tożsamy z przyznaniem Stowarzyszeniu statusu uczestnika postępowania ma prawach strony. Należy podkreślić, że udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego innej osoby nie jest obojętny dla strony - zmienia bowiem sytuację procesową strony, stwarzając możliwość prawną podejmowania przez organizację społeczną czynności procesowych. Na dowód powyższych rozważań strona skarżąca powołała się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych.
Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji, zdaniem Spółki, za zasadne oznaczałoby naruszenie zasady ochrony interesu strony, jako podstawowej wartości chronionej przepisami prawa procesowego. Nie dokonano zatem prawidłowo kontroli legalności decyzji wydanej przez Kolegium, błędnie zarzucając decyzji, że dokonano w niej niewłaściwej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 i §2 kpa.
Dalej podniesiono, że wydając zaskarżony wyrok Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. Jednocześnie Sąd uwzględniając skargę, w stanie faktycznym, w którym skarga winna zostać oddalona na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt. 2 i 2 kpa, naruszył art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt. 2 i 2 kpa.
Skarżąca w związku z zarzucanymi wyrokowi Sądu I instancji naruszeniami w ocenie legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia skargi podniosła w zarzutach, alternatywnie, że WSA winno oddalić skargę albo ją odrzucić. Brak jest bowiem w tym zakresie jednolitości poglądów zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu czy w sytuacji stwierdzenia braku legitymacji procesowej skarga winna zostać oddalona czy odrzucona.
Nawet jednak gdyby podzielić stanowisko Sądu, to nie sposób zaakceptować, w opinii strony skarżącej, stanowiska w sprawie zachowania przez Stowarzyszenie terminu do wniesienia skargi. Błędnie bowiem przyjęto, że termin do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie, któremu nie doręczono decyzji Kolegium, liczy się od dnia powzięcia wiadomości przez Stowarzyszenie o wydaniu decyzji.
Zgodnie z art. 53 §1 ustawy P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stowarzyszeniu nie doręczono decyzji Kolegium. W takiej sytuacji, gdyby przyjąć, że Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi należy przyjąć, iż ustawowy 30-dniowy termin do złożenia skargi przez Stowarzyszenie biegł począwszy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji innej stronie postępowania, tj. skarżącej. Zatem w przypadku skargi Stowarzyszenia, ustawowy termin 30 dni rozpoczął bieg od dnia [...], tj. od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej, jako stronie, która brała udział w postępowaniu. Wtedy termin do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie upływał w dniu [...]. Skarga złożona w dniu [...] została zatem złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Interpretacja przepisu art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. przyjęta przez Sąd I instancji prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której termin do złożenia skargi przez Stowarzyszenie mógł biec nieprzerwanie, a w konsekwencji - decyzja Kolegium nigdy nie mogła się uprawomocnić. Nieograniczona w czasie możliwość zaskarżania decyzji i niedopuszczanie w konsekwencji do ich uprawomocniania się narusza zasadę pewności prawa i obrotu gospodarczego.
Według strony skarżącej Stowarzyszenie w momencie powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, mogło skorzystać z przewidzianej dla ewentualnie pominiętych podmiotów na prawach strony z procedury wznowienia postępowania. Decyzje zaś wydane w wyniku złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o wznowienie postępowania podlegają kontroli sądowej. Stowarzyszenie nie zostałoby więc pozbawione prawa do sądu. Nie doszło więc do naruszenia art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Stowarzyszenie nie zostało pozbawione prawa do ochrony sądowej.
Z uwagi na powyższe, Sąd powinien był stwierdzić, iż skarga Stowarzyszenia została złożona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, wskazanego w art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi.
Nadto zgodnie z art. 145 §1 pkt. 1 lit. b ustawy P.p.s.a. zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 §1 i art. 145a §1 kpa. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż Sąd I instancji nie wskazał wprost, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez organ odwoławczy, jednakże z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku wynika, iż podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego byłaby w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 145 §1 pkt. 4 kpa tj. okoliczność, iż Stowarzyszenie uznane przez Sąd za stronę postępowania nie brało bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji. Z tym stanowiskiem strona skarżąca nie zgodziła się. Organ odwoławczy nie był zobowiązany do zapewnienia Stowarzyszeniu czynnego udziału w postępowaniu, gdyż niewątpliwie nie było ono uczestnikiem postępowania na prawach strony. Brak jest zatem podstaw do formułowanego przez Sąd twierdzenia, iż zachodzi w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż Stowarzyszenie nie złożyło w toku postępowania jakiegokolwiek wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, a organ drugiej instancji nie miał żadnych podstaw do uznania Stowarzyszenia za uczestnika postępowania i doręczenia Stowarzyszeniu wydanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło natomiast, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b :
- w związku z naruszeniem art. 50 ustawy P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo braku legitymacji skargowej organizacji społecznej i poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzję wydano z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, jak również błędne przyjęcie, że nastąpiło dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym per facta concludenta, co w rezultacie narusza przepis art. 31 § 2 kpa.
Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 31 kpa organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, natomiast skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od wystąpienia łącznie określonych w przepisie przesłanek.
W art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) określono, że organizacje ekologiczne mogą współpracować w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji. Z pewnością uprawnienie to oznacza, że organizacjom zagwarantowano możliwość brania udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 kpa, jeżeli zgłoszą akces przystąpienia do niego i zadeklarują chęć uczestnictwa w nim na prawach strony. Treść ww. przepisu oraz art. 31 kpa nie wskazują, by zawsze w takich sprawach organizacje społeczne z mocy prawa posiadały powyższy status. Natomiast każdorazowo, w zależności od zainteresowania i zgłoszonego wniosku, możliwe jest dopuszczenie przez organ organizacji społecznej do udziału w sprawie. O dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania organ rozstrzyga w drodze postanowienia. Oznacza to, że organizacja musi złożyć organowi stosowny wniosek tj. wyrazić zewnętrzną wolę uczestnictwa, natomiast organ ocenia wniosek i rozstrzyga o dopuszczeniu w postępowaniu, określając jednocześnie jakiego to dotyczy postępowania.
W przedmiotowej sprawie organizacja nie wystąpiła z takim żądaniem a nawet na skierowane do niej zapytanie o zamiar uczestnictwa w postępowaniu w ogóle nie zareagowała, dlatego też nie można przyjąć, jak wywiódł Sąd, że doręczanie pism przez organ I instancji czy przyjmowanie wniosków oznacza o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu bez zastrzeżeń.
Organizację społeczną uprawnia do udziału w postępowaniu dopiero ostateczne w tej sprawie postanowienie organu administracji publicznej. Stosownie do art. 31 § 2 kpa w sprawie dopuszczenia do udziału organizacji społecznej organ orzeka postanowieniem, na które w razie nieuwzględnienia żądania organizacji przysługuje jej zażalenie. Prawa strony nie przysługują organizacji społecznej nawet od dnia złożenia żądania dopuszczenia jej do udziału lecz dopiero od postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społeczne. Jeżeli były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe przed dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, nie może ona zarzucać naruszenia jej prawa i związanych z tym skutków. Fakt, iż organ I instancji powiadomił Stowarzyszenie o toczącym się postępowaniu, zawiadomił o wizji czy też przesłuchaniu świadków, nie jest, w świetle zasad wynikających z przepisu ar. 31 kpa równoznaczny z dopuszczeniem danej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach :
- naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
-naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności wskazujących na nieważność postępowania.
Skargi kasacyjne w niniejszej sprawie zarzucają naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
I tak, w pierwszym rzędzie, wskazać należy, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. b ustawy P.p.s.a w zw. z art. 58§1 pkt. 2 i art. 53 §1 tej ustawy poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której skarga powinna zostać odrzucona jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.
W myśl art. 53 §1 ustawy P.p.s.a skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje zatem, ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie rozpoczyna bieg 30-dniowy termin w sytuacji gdy decyzja została stronie doręczona. Nie wskazuje natomiast wprost od kiedy termin ten biegnie wówczas gdy skarżącemu będącemu stroną postępowania rozstrzygnięcia takiego nie doręczono. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji co do tego, że w omawianym przypadku termin ten rozpoczyna bieg w dacie kiedy skarżący dowiedział się o decyzji. Z brzmienia przepisu art. 53§1 ustawy P.p.s.a jednoznacznie wynika, że początek biegu terminu do złożenia skargi do sądu związany jest z jej doręczeniem nie zaś z powzięciem o niej wiadomości. Dodatkowo wskazać należy, że przyjęcie poglądu Sądu I instancji w omawianej kwestii prowadziłoby do braku stabilności rozstrzygnięcia to natomiast stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnej a także z zasadą wyrażoną w art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia.
Należy podzielić w tym miejscu pogląd reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż strona postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. A zatem skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji - jeżeli nie skorzystał z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie postępowania - nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, chyba że w złożonym w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu - wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobni, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. (tak NSA w postanowieniu z dnia 29 stycznia 1998 r. ISA 413/97 lex 44541). Wbrew stanowisku Sądu I instancji przyjęciu takiego stanowiska nie stoi na przeszkodzie konstytucyjna zasada prawa do sądu. Ustawodawca wskazał wszak, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 145§1 pkt.4 kpa). Rozstrzygnięcie takiego wniosku również podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. decyzja została stronie postępowania (jej adresatowi) doręczona dnia [...] 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 53§1 ustawy P.p.s.a upłynął zatem dnia [...]. Skarga Stowarzyszenia [...][...] Gminy W. została złożona dnia [...] (data nadania przesyłki poleconej w placówce pocztowej) a zatem po upływie wskazanego wyżej terminu. W skardze nie został zawarty wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Zasadny jest zatem zarzut wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że Sąd I instancji rozpoznał skargę wniesioną po terminie. Wniesienie skargi w terminie stanowi podstawową przesłankę jej dopuszczalności. Nie jest zatem możliwe badanie legalności zaskarżonego orzeczenia organu administracji na skutek skargi (nawet uprawnionego podmiotu) jeżeli została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Art. 58§1 pkt. 2 ustawy P.p.s.a wskazuje, że skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia należy odrzucić.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniesiono po terminie – Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i odrzucił skargę. Skarżącym, którzy uchybili terminowi do wniesienia skargi, służy żądanie wznowienia postępowania administracyjnego.
Mając powyższe okoliczności na względzie niecelowym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Stwierdzając bowiem niedopuszczalność skargi jako wniesionej po terminie Sąd nie jest uprawniony do badania czy podmiot, który ją wniósł jest do tego legitymowany.
W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 189 ustawy P.p.s.a - Sąd orzekł jak w sentencji.