II OSK 2452/23

II OSK 2452/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2286/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 21, art. 19 ust. 1, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2286/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2286/22 oddalił skargę A. M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] marca 2022 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, tj. drogą wewnętrzną, miejscami parkingowymi, chodnikiem i niezbędną infrastrukturą techniczną (tj. wszelkimi urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania projektowanych obiektów) oraz zjazdem z drogi publicznej przewidzianej do realizacji na działkach ew. nr [...], [...], [...] oraz na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w K..
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w tym zakresie zarządca drogi winien wypowiadać się na temat bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej udp). W związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącym, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania przewidziane z art. 61 ust. 1 - 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp). W przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu musi być oceniona przez zarządcę drogi. Negatywna ocena zarządcy drogi może stanowić przesłankę do odmowy wydania warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ Burmistrz Gminy K., jako zarządca drogi, negatywnie zaopiniował wpływ planowanej inwestycji na ruch drogowy.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uznanie, iż oparcie się przez Sąd I instancji wyłącznie na argumentacji organów dotyczącej wyłącznie kwestii związanych z bezpieczeństwem włączenia do ruchu drogowego może być jedyną podstawą wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp nie wskazuje kryteriów uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy powinien decydować w zakresie swoich kompetencji czyli możliwości włączenia ruchu z planowanej inwestycji do ruchu drogowego;
b) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione żądanie przez organy administracyjne przedłożenia przez skarżącego decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego, podczas gdy taka decyzja jest konieczna na etapie wnioskowania o pozwolenie na budowę oraz realizacji inwestycji, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji;
2) naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpoznania przez Sąd I instancji podniesionego przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzutu naruszenia art. 15 Kpa oraz braku odniesienia się przez Sąd I instancji do naruszenia art. 107 § 3 Kpa, co doprowadziło do niepełnego rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nierozpoznania sprawy w całości;
b) art. 151 Ppsa. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe czynności organów obu instancji, pomimo że zarówno Burmistrz Gminy K. jak i Kolegium pominęły podczas rozpoznawania sprawy "Analizę ruchu dotyczącą zjazdu publicznego przy ul. [...] w K." przedłożoną do akt postępowania administracyjnego przez skarżącego oraz błędnie zinterpretowały zapisy "Opinii wpływu nowej inwestycji na lokalny układ drogowy", co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, a co za tym idzie do niepełnego i wybiórczego rozpoznania przez organy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, którą to argumentację powielił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji;
c) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo braku uzasadnienia w decyzjach organów obu instancji wyjaśnienia na czym polega zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować realizacja inwestycji, dla której o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskował skarżący.
W związku z podniesionymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie M. wniosło o jej oddalenie.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
4.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
4.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp wyjaśnić należy, że przepisy te nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu uzgodnienia decyzji. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami udp. Jak wynika z art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Przy tym w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (wyroki NSA z: 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12, 27 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3770/18).
4.4. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2102/20,18 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1191/23).
4.5. W związku z powyższym, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, kwestia związana z bezpieczeństwem włączenia do ruchu drogowego może być jedyną podstawą wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że kluczowe znaczenie dla odmowy uzgodnienia decyzji miała okoliczność braku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Sąd I instancji nie wskazał przy tym na konieczność przedłożenia decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Tym samym zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp są nieusprawiedliwione.
4.6. W konsekwencji niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, aby naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Podnoszona przez stronę okoliczność, iż Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa nie stanowi uchybienia, które mogłoby skutkować zakwestionowaniem prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy działając w granicach uznania administracyjnego wykazały, że obsługa komunikacyjna omawianej inwestycji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ul. [...]. Dlatego kwestia dotycząca dodatkowego zwiększenia ruchu i w jakich godzinach to będzie miało miejsce miała wyłącznie marginalne znaczenie w niniejszej sprawie. Organ nie miał przy tym obowiązku szczegółowego odnoszenia się do opinii przedłożonej przez skarżącego, gdyż jako organ specjalistyczny (zarządca drogi) ocenia we własnym zakresie kwestie potencjalnego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
4.7. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.