II OSK 2432/24

II OSK 2432/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 252/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11c
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 252/24 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2023 r. nr IFXIII.7821.5.2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 23 maja 2024 r., II SA/Gl 252/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę A.R. na decyzję Wojewody Śląskiego z 7 grudnia 2023 r. nr IFXIII.7821.5.2023, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Prezydent Miasta [...] (organ I instancji) decyzją z 13 stycznia 2023 r. nr 1/2023, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, 2, 2a, art. 11g, 11i, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, 4f, art. 16 ust. 2, 20a, art. 21 ust. 2, art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2022, poz. 176 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), art. 34 ust. 2 i 3, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.; uPb) oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm.; K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi – Prezydenta Miasta [...] – w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa ulicy [...] w [...]" - drogi kategorii gminnej o długości ok. 212 m, klasy L - droga lokalna, udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (decyzja zrid).
2.2. W wyroku ustalono, że do wniosku o wydanie w/w decyzji załączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę jej powiązania z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Nadto zaznaczono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy Miasto [...], nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono również szereg opinii (m. in. Zarządu Województwa Śląskiego, Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Katowicach). Co do pozostałych opinii organ I instancji zauważył, że nie było obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Inwestycja znajduje się poza terenem uzdrowiskowym, terenem nadmorskim oraz terenem górniczym, nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych, oraz nie przewiduje wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto inwestycja nie obejmuje gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, oraz nie przebiega przez linię kolejową. Wniosek został uzupełniony pismem z 14 września 2021 r.
2.3. Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zrid, ta informacja została podana również do publicznej wiadomości w formie obwieszczeń umieszczonych na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w [...], na jego stronie BIP oraz w prasie lokalnej.
2.4. Jak wynika z ustaleń sądu a quo, postanowieniem z 13 października 2021 r. organ I instancji zawiesił, na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (MZD), postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zrid. Postanowieniem z 7 marca 2022 r. Wojewoda Śląski uchylił w/w postanowienie organu I instancji oraz orzekł o odmowie zawieszenia postępowania, zaś WSA w Gliwicach wyrokiem z 8 lipca 2022 r., II SA/Gl 709/22, oddalił skargę MZD na w/w postanowienie Wojewody.
W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, Prezydent Miasta [...] 13 stycznia 2023 r. wydał w/w decyzję zrid, którą postanowieniem z 16 stycznia 2023 r., działając z urzędu, sprostował w zakresie nazwy adresata.
2.5. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.R.
2.6. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Śląski wezwał Dyrektora MZD do złożenia wyjaśnień przez wskazanie w czyim imieniu został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przedłożenia oryginałów, bądź uwierzytelnionych kopii wskazanych dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonania korekty wniosku w zakresie działek [...] ([...]), [...], [...] obręb [...] przez wskazanie rodzaju ograniczenia zgodnie z przepisami specustawy drogowej oraz do zajęcia stanowiska względem zarzutów i wniosków podnoszonych w odwołaniu. Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] potwierdził, że wniosek został złożony w imieniu tego organu, przedłożono uwierzytelnione notarialnie odpisy żądanych przez organ odwoławczy dokumentów oraz stanowisko w zakresie zarzutów odwołania. Prezydent Miasta [...] jako inwestor złożył wyjaśnienia w zakresie działek [...] i [...] obręb [...] wskazując, że działki stanowią pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] i podlegać będą ograniczeniu w korzystaniu z uwagi na przebudowę innych dróg publicznych. Działka nr [...] ([...]) stanowi natomiast pas drogi wewnętrznej ul. [...] i znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi ulicy [...] na przedmiotowej działce, po korekcie wniosku inwestor będzie prowadził roboty budowlane w oparciu o uzyskane od właścicieli bądź użytkowników wieczystych oświadczenia wyrażające zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] obr. [...] w [...], skorygowaną mapę z proponowanym przebiegiem drogi oraz skorygowane rysunki projektu zagospodarowania terenu.
2.7. W wyroku wskazano następnie, że organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, z tego uprawnienia skorzystał A.R., który przedłożył uwagi w sprawie.
3.1. Wojewoda Śląski powołaną na wstępie decyzją z 7 grudnia 2023 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. 2023, poz. 775) oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej – uchylił w oznaczonych częściach zaskarżoną odwołaniem decyzję i w tym zakresie orzekł o istocie sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
3.2. W wyroku II SA/Gl 252/24 – rekapitulując motywy decyzji organu II instancji – wywiedziono, że w trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Śląski ponownie przeanalizował wniosek o wydanie decyzji zrid i całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ II instancji stwierdził, że analiza złożonego wniosku wykazała pewne nieprawidłowości, tj. brak oryginałów załączników wymaganych przepisami prawa. Wątpliwości budził także podmiot, który wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wskazanie działek [...] ([...]), [...], [...] obręb [...], jako podlegających ograniczeniu w ich korzystaniu. Pozostałe elementy wniosku o wydanie decyzji zrid zostały złożone zgodnie z przepisami specustawy drogowej, w tym projekt budowlany, który spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 uPb. Wojewoda Śląski, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, wezwał inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów oraz złożenia wyjaśnień i dokonania korekty wniosku, czemu inwestor uczynił zadość.
W ocenie Wojewody Śląskiego organ I instancji w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu swej decyzji, która zasadniczo czyniła zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda zreformował rozstrzygnięcie z uwagi na dokonaną przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego korektą wniosku. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego potwierdzono, że wniosek został złożony w imieniu zarządcy drogi – Prezydenta Miasta [...], co skutkowało również koniecznością korekty w zakresie oznaczenia adresata decyzji. Inwestor wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] jako prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcję starosty, a w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zrid reprezentuje jednocześnie interes gminy. Ponadto inwestor zauważył, że zarzuty dotyczące braku uwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bezpodstawne z uwagi na treść art. 11i ust. 2 specustawy drogowej.
3.3. Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] na swoją rzecz, organ II instancji zauważył, że kwestia występowania prezydenta miasta na prawach powiatu w roli zarządcy drogi występującego z wnioskiem o wydanie decyzji zrid, oraz w roli organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego wniosek była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Podzielił Wojewoda stanowisko inwestora, że w postępowaniach administracyjnych w sprawie wniosku o wydanie decyzji zrid, nie mają zastosowania postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje taki plan, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Natomiast plan uchwalany po wydaniu prawomocnej decyzji zrid nie może nie uwzględniać jej przebiegu w tym znaczeniu, że powinien wskazywać obszar objęty taką decyzją. Oznacza to, że wydanie decyzji zrid może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie projektownego jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz czy w tym planie oznaczono przebieg przyszłej drogi.
4.1. A.R. w skardze na w/w decyzję Wojewody Śląskiego zarzucił przyjęcie i uznanie wadliwego wnioskodawcy tj. Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w [...], zmienionego na MZD (przez Prezydenta Miasta [...]), a w wydanej decyzji Wojewody Śląskiego, zmienionego na: "Prezydentowi Miasta [...] - zarządcy drogi"; brak wskazania uwiarygodnienia powiązania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z uchwałą Rady Miasta [...], tj. uchwałą nakładającą na Prezydenta Miasta [...] zadania inwestycyjnego pod nazwą: budowa ulicy [...] w [...] z trybem realizacji tej inwestycji drogowej oraz z zakresem realizacji inwestycji; brak wykonania przez geodetę, który dokonał podziału działek geodezyjnych nr [...] i nr [...] obu z obrębu: nr [...] na zlecenie inwestora; poprzedzającego podziału geodezyjnego według projektu podziału sporządzonego przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...] z zakresu geodezji M.P., który "zabezpieczył" kolejne numery porządkowe" działek geodezyjnych (nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) dla projektowanego podziału geodezyjnego w związku toczącym się postępowaniem sądowym przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział II Cywilny [...] z wniosku jednego ze współwłaścicieli obydwu działek geodezyjnych numer [...] i [...] z karty mapy nr [...] – M.Ł., a po dokonanym podziale wprowadził kolejne numery działek geodezyjnych tj. nr [...], [...] oraz [...], [...]: brak informacji o uznaniu za konieczne, zgodnie z Wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Czwarta Sekcja wydanym w sprawie: Sprawa B. i Inni przeciwko Polsce, Skarga nr [...] Wyrok - [...] listopada 2007 przejęcie za odszkodowaniem gruntu projektowanej drogi, tj. projektowanej działki nr [...] w projekcie podziału oraz działek nr [...] i [...]; projektowanych w projekcie podziału załączonego do sprawy [...].
4.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
4.3. Na rozprawie przed sądem wojewódzkim skarżący wnosił i wywodził jak w skardze akcentując, że w jego przekonaniu Prezydent Miasta [...] nie wykonał uchwały Rady Miasta, gdyż planowana inwestycja drogowa obejmuje również ul. [...], która nie była ujęta we wskazanej uchwale. Ponadto okazał projekt podziału nieruchomości z 19 kwietnia 2021 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę dla celów postępowania cywilnego.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.
5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawach unormowanych przepisami specustawy drogowej to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.
5.3. Nie były w ocenie tegoż sądu zasadne podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące braku uwzględnienia przez geodetę projektu podziału nieruchomości sporządzonego w sprawie cywilnej. Sąd a quo stwierdził, że inwestor złożył wyczerpujące wyjaśnienia odnosząc się do wątpliwości skarżącego w kwestii celu, dla którego inwestycja ma być realizowana w zamierzonym kształcie. Brak było zatem podstaw do twierdzeń, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności istniejących w sprawie. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy prawidłowo zaakceptowały przebieg inwestycji drogowej ustalonej przez projektanta w projekcie budowlanym zgodnie z koncepcją zaplanowaną przez inwestora.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.R. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
6.2. Wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
1) art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu i uznanie, że nie zachodzi okoliczność wyłączenia organu od wydania decyzji w sprawie;
2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony skarżącej i przyjęcie, że podział nieruchomości należącej m. in. do skarżącego i wywłaszczenie z nieruchomości w trakcie postępowania o zniesienie współwłasności nie jest uzasadnione słusznością interesu strony, a jedynie realizacją celu publicznego;
3) "art. 11 ust. 1 pkt 3, 8, 9" specustawy drogowej poprzez brak prawidłowo sporządzonej mapy podziałowej odzwierciedlającej faktyczny stan prawny nieruchomości.
6.2. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 "k.p.a." (przyjdzie uznać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego – K.p.a., uwaga Sądu), przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; sąd wojewódzki przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;
2) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 K.p.a., poprzez brak podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy ze względu na słuszny interes skarżącego wielokrotnie przedstawiany w toku postępowania administracyjnego;
3) art. 156 K.p.a. poprzez brak ustalenia, że objęcie zaskarżoną decyzją nieistniejących w dacie wydania tej decyzji oznaczonych nieruchomości i dokonanie w decyzji podziału działek nieistniejących stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie.
6.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych.
6.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że ingerencja w prawo własności skarżącego dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej nie nastąpiła z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nadała w sposób nieuprawniony prymat interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Skarżący kasacyjnie eksponuje konieczność uwzględniania, także w ramach postępowania o wydanie zezwolenia w trybie specustawy drogowej, zasady ogólnej z art. 7 K.p.a., gdy idzie o ważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazuje, że do państwowego zasobu geodezyjnego i sądu wieczystoksięgowego, nie przedłożono prawidłowych oznaczeń nieruchomości.
Ponadto wskazuje się, że z wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika zarządcy drogi wynika, że w związku z realizacją inwestycji drogowej na działkach nie stanowiących własności gminy konieczne będzie wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z kilku nieruchomości leżących poza pasem drogowym. Skarżący jako właściciel jednej z nieruchomości nie wyraził zgody na tego rodzaju ograniczenia. Nie rozważono wniosku skarżącego o przejęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], bez konieczności podziału i wywłaszczania z działki oznaczonej nr [...]. Skarżący kasacyjnie naprowadza na odesłanie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, upatrując w nim źródła trafności zarzutu naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Pominąć miano okoliczność podziału działek nieistniejących, a objętych inwestycją, oznaczonych nr [...] i [...].
6.5. W trakcie rozprawy pełnomocnik i skarżący kasacyjnie popierali wniesiony środek odwoławczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 1[...] § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
7.2. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie to okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające w sprawie, a które to miałyby świadczyć na rzecz "korzystnego" dla skarżącego rozstrzygnięcia. Nie wskazano, jakie środki dowodowe miałyby okazać się niewystarczające dla potrzeb wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Brak w skardze kasacyjnej wskazania faktów, które miałyby zostać wyjaśnione, a które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego.
7.3. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – tak skonstruowanego zarzutu, nie dostrzegając przy tym, że art. 8 K.p.a. ma rozbudowaną strukturę, dzieląc się na dwa paragrafy, w środku odwoławczym brak jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do powyższej podstawy kasacyjnej.
7.4. Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. Stawiając taki zarzut nie uwzględniono, że art. 156 K.p.a. ma rozbudowaną strukturę, dzieląc się na paragrafy, pierwszy z nich posiada zaś siedem punktów. Sama skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono jakich to "nie istniejących" działek w chwili wydania decyzji, miałby dotyczyć zarzut odnośnie dokonania ich podziału. Brak jednoznacznego wskazania przepisu prawa oraz brak uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej dowodzi, że skarga kasacyjna w tym aspekcie nie jest skuteczna.
7.5. Zarzut naruszenia "art. 11 ust. 1 pkt 3, 8, 9 specustawy drogowej" nie poddaje się kontroli, albowiem w przywołanej ustawie brak tak określonych przepisów. W pierwotnym tekście specustawy drogowej art. 11 nie dzielił się na paragrafy, nadto zawierał oznaczone odesłanie do stosowania przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Art. 11 specustawy drogowej został uchylony na mocy art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005, Nr 113, poz. 954) z dniem 28 lipca 2005 r.
7.6. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej. W tym aspekcie skarżący kasacyjnie wywodzi, że w sprawie orzekał organ, który podlegał wyłączeniu, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przesłanki wyłączenia prezydenta miasta i doszukując się podstawy wyłączenia w odesłaniu do art. 124 ust. 8 "u.g.n.". Przyjąć wypadnie, choć autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił użytego skrótu, że chodzi o ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn). Ze wskazanego w motywach skargi kasacyjnej przepisu art. 11f ust. 2 wynika jednak odesłanie wyłącznie do przepisów art. 124 ust. 4-7 i art. 124a Ugn, zatem brak odesłania do art. 124 ust. 8 Ugn, w którym przewiduje się wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty – na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. – w oznaczonych sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Skoro zatem decyzję zrid w trybie specustawy drogowej wydaje się na wniosek "właściwego zarządcy drogi", a z art. 11c cyt. ustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, to adresatem zezwolenia jest wnioskodawca – w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...]. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. jest chybiony, skoro stosowanie przepisów K.p.a. następuje z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej.
7.7. Z tych samych przyczyn, co wyłożone powyżej, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej oraz w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym aspekcie skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes w zachowaniu własności oznaczonej nieruchomości, względnie zastosowania podziału oznaczonej nieruchomości w sposób, który skarżący uznaje za korzystne dla siebie i z tego względu kwantyfikuje jako interes "słuszny" w rozumieniu art. 7 K.p.a. Rzecz w tym, że ten sposób w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje ideę i założenia samej specustawy drogowej. Niesporne wszak jest, że decyzja zrid, wydana w trybie przepisów specustawy drogowej wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, niewątpliwie ograniczając ich interesy. Decyzja taka realizuje interes publiczny, wszak służy realizacji dróg publicznych, z których korzystanie ma charakter powszechny, także przez i te osoby, których nieruchomości lub ich części uznane zostały za przydatne do zajęcia ich pod taką planowaną inwestycję. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się ponadto uwagę, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony, albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję (por. np. wyrok NSA z II OSK 3155/14, LEX nr 1772485). Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza iż w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie przedstawia takiej argumentacji, poza ograniczeniem się do wywodu odnośnie chęci uzyskania innego rozstrzygnięcia. Takiej oceny przy zastosowaniu kryteriów ocennych i subiektywnych nie może także dokonywać sąd administracyjny. Słusznie ponadto wskazano w zaskarżonym wyroku, że z przepisu art. 11e specustawy drogowej wynika, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami.
8. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.