II OSK 2405/22

II OSK 2405/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 107/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3  par. 2  pkt 4 i 8,  art. 58  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 2 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpatrzenia podania z 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w sprawie rozpatrzenia podania z 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do GINB podanie, zawierające wniosek o doręczenie decyzji tego organu z 30 kwietnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., nr 128/2013, o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z 3 sierpnia 1996 r., nr 449/A/96.
W dniu 13 maja 2022 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GINB w sprawie o doręczenie decyzji, zainicjowanej wnioskiem z 24 listopada 2021 r.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22, odrzucając skargę, wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa, której dotyczy, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przywołał treść art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a. i stwierdził, iż kierując się treścią ww. przepisów doszedł w pierwszej kolejności do przekonania, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw, podlegających kognicji sadów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ponadto Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone w nim skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Prawidłowość i skuteczność doręczenia nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r., I OSK 1031/19; postanowienie NSA z 30 lipca 2017 r., I FSK 1479/17). Sąd wskazał, że zaakcentować należy fakt zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączenia. Z samego powyższego powodu doręczenie orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mieści się w zakresie czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które mogłyby być objęte skargą do sądu administracyjnego lub skargą na bezczynność. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdził również, że doręczenie decyzji nie mieści się w zakresie przedmiotowym przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd I instancji, podzielając poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że skoro doręczenie decyzji nie stanowi aktu ani czynności dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach prowadzonego przez organ postępowania, to sama ta techniczna czynność doręczenia nie może także mieścić się w zakresie przedmiotowym wskazanego art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 21 października 2020 r., II OSK 1833/20; z 27 lutego 2018 r., II FSK 207/18).
W konsekwencji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Wobec stwierdzenia powyższego faktu i uwzględnienia treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi.
Ponadto Sąd wskazał, że znane są mu odmienne poglądy judykatury, przyjmujące dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności doręczenia decyzji – jako mieszczącej się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 25 maja 2021 r., III FSK 3447/21). Zaprezentowana przez tutejszy Sąd w procedowanej sprawie wykładnia przepisów p.p.s.a. nie pozwala jednak na zaakceptowanie powyższego stanowiska, co zostało przez Sąd szerzej przedstawione w motywach niniejszego uzasadnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że literalna odmowa doręczenia stronie decyzji nie może zostać uznana za bezczynność w rozumieniu tych przepisów i w konsekwencji, że taka bezczynność organu nie podlega jurysdykcji sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, a brak doręczenia pozbawia stronę przysługującego jej prawa do kontroli odwoławczej decyzji GINB.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Pomimo, że Sąd I instancji ocenił przedmiotową skargę jako tę, która nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak przy tej ocenie nie uwzględnił, iż w odniesieniu do kwestii doręczenia skarżącemu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16 (postanowienie to stało się prawomocne na mocy postanowienia z 23 lutego 2017 r.). Zgodnie z tą oceną, ww. decyzja GINB została wysłana do pełnomocnika skarżącego, ale na nieaktualny adres, a więc decyzja GINB nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego, zaś skarga na taką decyzję, jako przedwczesna, podlega odrzuceniu. Ponadto w postanowieniu o sygn. akt VII SA/Wa 852/16 Sąd wyraził ocenę prawną, zgodnie z którą w przypadku, gdy pełnomocnik powiadomił o swym nowym adresie jeszcze przed wysłaniem przez organ pisma pod poprzedni adres lub nawet przed pojęciem próby doręczenia, organ ma obowiązek wysłać je ponownie pod nowy adres (por. wyrok NSA: z 7 czerwca 2013 r., I FSK 1013/12).
W tych warunkach GINB po otrzymaniu akt sprawy wraz z odpisem ww. postanowienia ze stwierdzeniem jego prawomocności niezwłocznie powinien z urzędu doręczyć (prawidłowo) skarżącemu decyzję. W związku z oceną prawną wypowiedzianą w niniejszej sprawie przez Sąd Administracyjny czynność doręczenia decyzji mieści się tym samym w pojęciu czynności materialnotechnicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), której skutki związane są z zaistniałymi w niniejszej sprawie okolicznościami, a które powinny doprowadzić do zagwarantowania skarżącemu przysługującego mu prawa do skutecznego wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (jako realizacja konstytucyjnego prawa do sądu – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dla oceny bezczynności organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma w tego rodzaju okolicznościach znaczenie nie tylko data wydania (sporządzenia) decyzji i doręczenia jej innym stronom postępowania, ale też data wysłania i doręczenia decyzji skarżącemu, co w tej sprawie wprost wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 852/16. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przedmiotowej sprawy nie mogły mieć przesądzającego znaczenia poglądy prawne, na które powołał się Sąd I instancji, a wynikające ze wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy podkreślić, że skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji stronie (pełnomocnikowi strony), o czym stanowi art. 110 K.p.a. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (por. uchwała NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08). Skuteczne doręczenie decyzji może zaś nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które działają w procesie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 2966/17).
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczy naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ wbrew ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, lecz podstawy do merytorycznej oceny bezczynności organu związanej z brakiem doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej, jako istotnego elementu praw podstawowych, gwarantowanych konstytucyjnie – zapewnienia prawa do sądu.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie z zasadą prawną przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.