Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 2400/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 2400/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1282/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-09-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M., D. G., M. M., J. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/25 w sprawie ze skarg R. M., D. G., M. M., J. C., M. C. oraz M. G. i F. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak: DLI-III.7621.2.2024.AW.39 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2025 r, VII SA/Wa 2400/25, oddalił skargi R. M., D. G., M. M., J. C., M. C. oraz M. G. i F. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z dnia 30 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister zaskarżoną decyzją w punkcie I. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 28 grudnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś w punkcie II. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania K. T.
Skargi na decyzję Ministra wnieśli R. M., D. G., M. M., J. C., M. C. oraz M. G. i F. G., zaskarżając tę decyzję w całości. Skarżący zaskarżyli jednocześnie postanowienie Ministra z 30 kwietnia 2025 r. o odmowie zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.
Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) przez niepozostawienie wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid) bez rozpoznania. WSA wskazał, że Wojewoda pismem z 2 lutego 2023 r. wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 kpa, w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania, do usunięcia braków formalnych wniosku. Następnie, z uwagi na dostrzeżone niezgodności we wniosku, organ I instancji wezwał inwestora na podstawie art. 50 kpa, pismem z 8 lutego 2023 r., w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania, do uzupełnienia wniosku o wymogi wynikające z art. 11d ust. 1 pkt 7aa ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2024.311; dalej "specustawa drogowa"), z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w podanym terminie spowoduje rozpatrzenie sprawy wyłącznie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Przy piśmie z 10 marca 2023 r. inwestor uzupełnił żądaną dokumentację, o której mowa w piśmie z 2 lutego 2023 r. Z kolei pismem z 16 marca 2023 r. inwestor wystąpił o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów, o których mowa w piśmie z 8 lutego 2023 r. Wojewoda uwzględnił ten wniosek i wyznaczył nowy termin odpowiedzi na wezwanie do 31 marca 2023 r. Przy piśmie z 29 marca 2023 r. inwestor przedłożył dokumentację będącą przedmiotem wezwania z dnia 8 lutego 2023 r. Dodatkowo, w dniu 12 kwietnia 2023 r. do organu I instancji wpłynęła korekta wniosku inwestora o wydanie decyzji zrid. Sąd stwierdził, że skoro inwestor uzupełnił braki podania, to organ nie mógł pozostawić bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Elementy składowe wniosku, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, nie stanowią braków w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, w którym jest mowa o wymaganiach co do formalnych elementów składowych podania ustalonych w przepisach prawa. W sprawie o wydanie decyzji zrid owymi przepisami prawa, do których odwołuje się art. 64 § 2 kpa, jest art. 11d specustawy drogowej. Z tego względu WSA za bezpodstawne uznał zarzuty skarżących, że wniosek o wydanie decyzji zrid powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania.
W ocenie Sądu chybiony jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej przez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z 25 lipca 2022 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda wydając decyzję dysponował bowiem ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, która to decyzja z 25 lipca 2022 r. - jak wynika z akt sprawy - stała się ostateczna z dniem 31 lipca 2022 r. i nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Prowadzone postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, które uprzednio rozstrzygnęło zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia innej sprawy, nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu rację ma Minister, że sam fakt zainicjowania postępowania wznowieniowego w przedmiocie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie odwoławczej dotyczącej decyzji zrid. Fakt ten nie powoduje bowiem sytuacji braku możliwości rozpatrzenia sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż zgodnie z art. 16 § 1 kpa organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym, tj. w tej sprawie ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym z 25 lipca 2022 r. Zatem kontrola decyzji ostatecznej nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U.80.718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; dalej p.b.). Organ nie jest zatem upoważniony do podważania rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora i ani organ, ani Sąd nie mogą ingerować w rozwiązania techniczne przyjęte przez projektanta. To projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za kształt inwestycji i użycie takich rozwiązań, aby były zgodne z przepisami prawa i nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu.
Ponadto, z opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 lipca 2022 r., o wydanie której inwestor wystąpił na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d) specustawy drogowej w związku z koniecznością przedstawienia opinii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wynika, że organ opiniujący nie wniósł jakichkolwiek uwag do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w tym nie wskazał na lokalizację omawianego przedsięwzięcia na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W powyższym piśmie poinformowano jedynie o konieczności uzyskania decyzji w przedmiocie zgody wodnoprawnej, co też inwestor uczynił. Ponadto, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego dostępną na stronie Informatycznego Systemu Osłony Kraju teren objęty decyzją Wojewody jest zlokalizowany poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Tereny wzdłuż rzeki Raby w miejscowości P. są objęte mapą zagrożenia powodziowego z głębokością wody 1% (raz na 100 lat), natomiast nie dotyczy to obszaru objętego wnioskiem inwestora. A zatem teren objęty decyzją zrid jest zlokalizowany poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d) specustawy drogowej. Zdaniem WSA, zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługiwały więc na uwzględnienie.
Niezasadny, w ocenie Sądu, jest również zarzut dotyczący braku decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie trafnie, zdaniem WSA, zwróciły uwagę, że przedmiotowa inwestycja ze względu na swój zakres nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego uzyskanie decyzji środowiskowej dla niniejszej inwestycji nie jest wymagane zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. W związku z tym dla spornego zamierzenia inwestycyjnego nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym w zakresie oddziaływań akustycznych (hałasu), zanieczyszczeń powietrza, czy siedlisk gatunków chronionych na obszarze objętym inwestycją, gdyż taki obowiązek może zostać narzucony w ramach przeprowadzanej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdzie powyższe oddziaływania byłyby przeanalizowane przez organ środowiskowy. W związku z tym nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, jak również przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.
W opinii WSA nie mają racji skarżący, że inwestor nie uzyskał dla przedmiotowej inwestycji drogowej odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, a także zgody właściwego organu na udzielenie takiego odstępstwa. Zgromadzony materiał odzwierciedla fakt, że sporne rozwiązania projektowe stanowiły przedmiot analizy Ministra Infrastruktury, który po analizie wniosku inwestora, upoważnił Wojewodę w dniu 5 kwietnia 2023 r. do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków określonych przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Zdaniem Sądu, chybione są też zarzuty co do braku wariantowości zadania. Wariantowania przedstawionego rozwiązania inwestycyjnego nie przewidują przepisy specustawy drogowej, na podstawie której została wydana decyzja zezwalająca na realizację spornej inwestycji drogowej. Przepisy tej ustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu drogi i podania uzasadnienia, które zdecydowało o wyborze wariantu do realizacji inwestycji, jak też inwestor nie ma obowiązku uwzględniać w tym zakresie oczekiwań stron postępowania.
Chybiony jest również, w opinii WSA, zarzut dotyczący braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, albowiem wszystkie działki sąsiadujące z drogą wojewódzką nr 965, drogą powiatową nr 2006K i drogą gminną, na odcinku objętym opracowaniem, mają dostęp do drogi publicznej. W szczególności dostępu do drogi publicznej nie została pozbawiona skarżąca M. M., bowiem nieruchomość pozostająca jej własnością ma zaprojektowany bezpośredni zjazd indywidualny na drogę gminną, co znacznie ułatwi włączanie się do ruchu. Z kolei do nieruchomości skarżących M. G. i F. G. zaprojektowano dwa zjazdy.
Według Sądu, bezpodstawny jest też zarzut dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności związane jest z ważnym interesem społecznym, tj. poprawą bezpieczeństwa mieszkańców lokalnej społeczności i użytkowników drogi.
W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty skarg są bezpodstawne, ponieważ całkowicie pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej, w oparciu o którą wydano kwestionowane decyzje – co Sąd szeroko uzasadnił w końcowych akapitach uzasadnienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli R. M., D. G., M. M., J. C. i M. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
I. przepisów postępowania poprzez ich błędne zastosowanie lub pominięcie, gdzie uchybienia to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do następujących kwestii:
Decyzja Dyrektora RZGW z 4 lutego 2025 r. - obowiązek pozwolenia wodnoprawnego na likwidację "przepustu nr 6".
i. Podniesione w skardze/pismach: wskazanie, że "przepust nr 6" jest samodzielnym urządzeniem wodnym z odprowadzeniem do rowu, a jego likwidacja wymaga pozwolenia wodnoprawnego; decyzja RZGW to dokument urzędowy (art. 76 § 1 kpa), którego treści SĄD I INSTANCJI nie wziął pod uwagę.
ii. SĄD l INSTANCJI: brak w uzasadnieniu odrębnego odniesienia do tej konkretnej decyzji z 04.02.2025 r. i jej skutku (konieczności pozwolenia na likwidację przepustu nr 6). (Uzasadnienie omawia ogólnie odwodnienie/[...], ale nie tę decyzję).
Wpięcie do kolektora [...] ([...]) - brak zgody właściciela i warunków technicznych włączenia.
i. Podniesione: brak zgody właściciela [...] i brak warunków technicznych —► brak spełnienia wymogów z art. 11d ust. 1 specustawy (uzgodnienia/opinie/zgody).
ii. SĄD I INSTANCJI: opisuje, że docelowym odbiornikiem jest [...], ale nie rozstrzyga kwestii zgody właściciela/warunków technicznych jako samodzielnych przesłanek legalności.
Braki analiz/obliczeń hydraulicznych (kompletność operatu - art. 407- 409 Prawa wodnego).
i. Podniesione: brak szczegółowych danych/obliczeń hydrologicznych; operat nie spełnia wymogów, nie powinien stanowić załącznika do decyzji.
ii. SĄD I INSTANCJI: brak wyodrębnionego omówienia tej wady (uzasadnienie poprzestaje na ogólnych tezach o odpowiedzialności projektanta i kompletności wniosku).
Zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24.06.2022 r. (przepisy techniczno-budowlane dla dróg) oraz § 116 (przepisy przejściowe).
i. Podniesione: konieczność stosowania rozporządzenia z 2022 r. (m.in. § 6, § 8, § 9, § 83-96) i § 116; zarzut, że organy w ogóle się do tego nie odniosły.
ii. SĄD I INSTANCJI: brak konkretnej analizy zastosowania rozporządzenia z 2022 r./§ 116; sąd ogranicza się do ogólnej tezy o odpowiedzialności projektanta i zakresie kontroli z art. 35 p.b., nie rozstrzygając wprost o zastosowaniu nowego aktu.
Art. 11b ust. 1 specustawy drogowej - ważność/oprawność opinii i uzgodnień (UG B., Zarząd Województwa).
i. Podniesione: zarzut nieprawidłowych opinii/uzgodnień (braki co do rzeczywistego posadowienia inwestycji).
ii. SĄD I INSTANCJI: brak samodzielnej i szczegółowej oceny tych opinii/uzgodnień; uzasadnienie odsyła do ogólnej koncepcji "odpowiedzialności projektanta", nie badając merytorycznie prawidłowości uzgodnień.
Mapy zagrożenia powodziowego ISOK - położenie inwestycji na obszarze narażonym na powódź.
i. Podniesione: wskazanie ISOK (wody.isok.gov.pl) i ryzyk powodziowych, które były wskazywane i przekazywane przez strony postępowania przed organami I i II instancji.
ii. SĄD I INSTANCJI: w uzasadnieniu brak odrębnego omówienia zarzutu z ISOK. (Widoczne są opisy odwodnienia, ale bez analizy ryzyka powodziowego według map). Sąd nie odniósł się także do nagrań i fotografii z powodzi 2010 r. na obszarze Inwestycji;
Wniosek o wstrzymanie wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
i. Podniesione: odrębny, sformułowany w skardze wniosek o wstrzymanie.
ii. SĄD I INSTANCJI: brak odrębnego rozważenia w uzasadnieniu wyroku. (Uzasadnienie omawia co do zasady legalność decyzji i postanowienia o odmowie zawieszenia, ale nie analizuje odrębnie wstrzymania wykonania).
Błędy w identyfikacji ksiąg wieczystych/służebności - ustalenie stanu prawnego nieruchomości (KW dla [...] vs [...]; treść służebności).
i. Podniesione; wykazano konkretne nieścisłości (KW [...] dot. [...]; zakres służebności).
ii. SĄD I INSTANCJI: brak odrębnego ustosunkowania się do tych rozbieżności w uzasadnieniu. (Uzasadnienie nie przytacza ani nie ocenia wskazanych wpisów KW).
i) Inne braki z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wskazane w skardze (m.in. DŚU, inwentaryzacja budynków, badania hałasu, zgoda na odstępstwa, pełne badania geologiczne).
i. Podniesione szeroko i enumeratywnie w skardze.
ii. SĄD I INSTANCJI: uzasadnienie nie zawiera wyodrębnionych rozstrzygnięć dla każdego z tych elementów; sąd przyjmuje ogólną tezę o kompletności wniosku/odpowiedzialności projektanta, bez analizy każdego brakującego załącznika/uzgodnienia.
2. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 1 pkt 3a p.b. poprzez brak zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji ZRID do czasu prawomocnego zakończenia sprawy wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 lipca 2022r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na: - przebudowę rowu przydrożnego drogi nr 965, - na rozbiórkę rowu przydrożnego prawostronnego drogi wojewódzkiej nr 965, - na rozbiórkę rowu przydrożnego lewostronnego drogi powiatowej nr 2006K wraz z rozbiórką przepustów w ciągu rowu w miejscowości P., gmina B., gdzie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. (dalej także: postępowanie wznowieniowe) w sytuacji gdzie Dyrektor Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr 965, na rozbiórkę rowu przydrożnego prawostronnego drogi wojewódzkiej nr 965, na rozbiórkę rowu przydrożnego lewostronnego drogi powiatowej nr 2006K wraz z rozbiórką przepustów w ciągu rowu w miejscowości P., gmina B., zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z dnia 25 lipca 2022r,, podczas gdy na chwilę wydawania decyzji postępowanie wznowieniowe nie zostało zakończone (vide: wniosek Stron z dowodami zgłoszony przy zalegającym w aktach sprawy piśmie Stron nr 1 z dnia 19 maja 2023 r.), SĄD I INSTANCJI uznał, że postępowanie wznowieniowe dotyczące pozwolenia wodnoprawnego z 25 lipca 2022 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż pozwolenie jest nadal ostateczne. Pogląd ten pomija, że brak pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę przepustu nr 6 i połączenie z kolektorem deszczowym został stwierdzony decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 4 lutego 2025 r., która jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa (dowód z mocy prawa). Jeżeli w postępowaniu wznowieniowym decyzja z 25 lipca 2022 r. może zostać uchylona lub zmieniona, to jej los ma wpływ na możliwość wydania decyzji ZRID. Odmowa zawieszenia postępowania naruszyła więc art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz wynikającą dodatkowo z art. 7 i 77 kpa zasadę pogłębionego wyjaśnienia okoliczności sprawy. SĄD I INSTANCJI powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych i uznał, że dopóki decyzja z 25 lipca 2022 r. nie zostanie uchylona, organ odwoławczy nie może zawiesić postępowania ani odmówić nadania mocy decyzja ta obejmuje cały zakres planowanego przedsięwzięcia. W rozpoznawanej sprawie późniejsza decyzja organu wodnego z 2025 r. wskazuje, że przepust nr 6 wymaga odrębnego pozwolenia;
art. 6 kpa poprzez dowolne przyjęcie bez podstawy prawnej na zasadzie przypuszczenia wyniku postępowania wznowieniowego i jego wpływu na postępowania w przedmiocie wydania decyzji ZRID;
art. 7 i 77 kpa poprzez dowolne i niczym niepoparte przyjęcie, iż fakt wznowienia postępowania nie musi się przyczynić do tego, iż decyzja ostateczna o pozwoleniu wodnoprawnym z 25 lipca 2022 r., może być w jakimś zakresie zmieniona czym organ wykroczył poza swoje kompetencje;
art. 81a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie gdzie w sytuacji jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie uprawnienia (w tym przypadku pozbawienia prawa własności), a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego tj. ewentualna treść decyzji zapadłej w wyniku wznowienia postępowania, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony przez organ, a nie na niekorzyść wnioskodawcy jak w niniejszej sprawie uczynił to organ odmawiając zawieszenia postępowania;
art. 64 § 2 w zw. z art. 8 kpa poprzez brak pozostawienia wniosku o wydanie ZRID bez rozpoznania wobec wielokrotnego uzupełnia braków wniosku i wykonania zobowiązań wskazanych przez organ w toku postępowania, gdzie wniosek o ZRID był złożony w dniu 22 grudnia 2022 r. i aż do wydania decyzji cały czas był przedmiotem uzupełnień ze strony wnioskodawcy będących w istocie uzupełnieniami w ślad za zastrzeżeniami zgłaszanymi przez strony, co w efekcie doprowadziło do prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron, gdyż organ I instancji prymat w zakresie podejmowanych czynności przyznał wnioskodawcy jako jednostce samorządowej, pomijając przy tym zupełnie interes stron jako podmiotów prywatnych i właścicielskich;
art. 10 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i pominięcie oraz wydanie decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdzie przed wydaniem decyzji organ I instancji w ogóle nie zawiadomił stron o zgromadzeniu materiału sprawy, możliwości zapoznania się z nim i zgłaszania zastrzeżeń; stanowi to naruszenie prawa stron do umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym bardziej, że to strony ujawniły liczne braki projektu technicznego i doprowadziły do ich poprawy. Przykładem na to jest to, że w pierwszej wersji projektu technicznego zjazd/wjazd na posesję M. M. zaprojektowano bezpośrednio na rondo, a na skutek działania stron przeprojektowano, już po złożeniu wniosku z ZRID, w kierunku na drogę gminną. Zarówno organ I i II instancji oraz Sąd I Instancji nie wzięli pod uwagę tego, że naniesione poprawki powodują, że projekt staje się niezgodnym ze złożonym wnioskiem. Ponadto uzupełnianie projektu technicznego trwało 280 dni, co wymusiły działania stron. Organ I instancji dwukrotnie, postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. i postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. wzywał projektantów do uzupełnienie danych projektowych. Nieustanne poprawianie projektu technicznego jednoznacznie świadczy o jego brakach formalnych usuwanych przez wykonawcę w trakcie postępowania administracyjnego. Można przyjąć, że brak powiadomienia stron o zebraniu całościowego materiału dowodowego jest działaniem mającym na celu ukrycie dalszych wad projektowych, gdyż to strony wskazywały na istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, do którego dążył inwestor. Tym samym strony jednoznacznie wykazały, że to one kierunkują postępowanie administracyjne na wykonanie konkretnych czynności przez projektantów. Brak zawiadomienia stron o zgromadzeniu całościowego materiału dowodowego stoi w sprzeczności także z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 kpa. Należy także zauważyć, że okoliczności postępowania administracyjnego nie wskazały na wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego a także grożącej niepowetowanej szkody materialnej na co wskazuje art. 10 § 2 kpa;
art. 81 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie okoliczności faktycznych za udowodnione przez wnioskodawcę w sytuacji pozbawienia stron możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów po ich ostatecznym zebraniu;
art. 75 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z przepisu tego wynika, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny;
art. 84 kpa poprzez brak powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oceny stopnia ingerencji w prawo własności działek objętych decyzją ZRID w stosunku do innych wariantów budowy ronda; biegłego w zakresie hałasu; biegłego w zakresie natężenia ruchu oraz dowolne i nieweryfikowalne przyjęcie przez organ I instancji w tym zakresie wyjaśnień wnioskodawcy - inwestora bez weryfikacji przez niezależnych ekspertów;
art. 85 kpa poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wobec zgłaszanych przez stronę istotnych wątpliwości dot. stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, w tym ryzyka jej zalania pomimo zgłaszanych przez strony zarzutów w tym zakresie (vide: przykładowo pismo Stron nr 2 z dnia 23 maja 2023 r.);
art. 89 § 1 kpa poprzez brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej (vide: wniosek przy piśmie Stron nr 2 z dnia 23 maja 2023 r.};
art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wniosków dowodowych stron, wyjaśnień stron oraz dokumentacji i materiałów dowodowych załączonych przez Strony do pism nr 1-9, w tym w szczególności:
i. nienależyte i błędne wyjaśnienie kwestii oddziaływania Inwestycji Drogowej w zakresie hałasu, co potwierdza stwierdzenie samego organu w zaskarżonej decyzji na stronie 41 tu cytat. "Oceniając oddziaływanie akustyczne rozbudowywanej drogi, organ ustalił, że Inwestor nie podał precyzyjnie średniego dobowego ruchu toczonego na całym rozbudowywanym odcinku drogi wojewódzkiej 965 i drogi powiatowej, nie wykazał że prognozowane poziomy hałasu i wibracji nie będą przekraczać wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych, (...) Dlatego, organ nie może ustalić, na podstawie dokumentów które posiada, czy oddziaływanie akustyczne od rozbudowywanej drogi na nieruchomości sąsiednie, będzie zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku." oraz stronie 46 tu cytat: "W ocenie organu, Projektant nie wyjaśnił szczegółowo spraw związanych z oddziaływaniem akustycznym i wibracjami inwestycji drogowej na tereny sąsiednie."
ii. Nienależyte i błędne wyjaśnienie kwestii oddziaływania inwestycji w zakresie natężenia ruchu (vide: zarzuty, do których Organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowane przy piśmie Stron nr 8 z dnia 13 grudnia 2023 r.);
iii. nienależyte i błędne wyjaśnienie kwestii oddziaływania Inwestycji Drogowej w zakresie środowiska; w szczególności wskazać należy, iż wprowadzenie kanalizacji Inwestycji zgodnie z projektem do istniejącej już kanalizacji [...] ([...]) stanowiącej prywatną własność p. E. Z., powoduje "wydłużenie samej Inwestycji" lub zwiększa zakres jej oddziaływania, co nie zostało wyjaśnione przez organ I i II instancji. Sąd I Instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wody opadowe i roztopowe będą podczyszczane za pomocą odstojników, które należy konserwować, opróżniać. Dotyczy to także istniejącej już kanalizacji zakrytej stanowiącej własność E. Z. Aby było to możliwe zarówno osoby prowadzące konserwację urządzeń jak i pojazdy do tego niezbędne będą się musiały poruszać po drodze wewnętrznej m.in. do posesji D. D., a to powiększa inwestycję lub jej zasięg oddziaływania i kolejne 250 m, co powoduje, że całość inwestycji przekracza 1.000 m, a więc wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wynikającą z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż staje się przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko. Strony wskazywały na to wielokrotnie, lecz organ I i II instancji, a także Sąd I Instancji nie wzięły tego pod uwagę i nie zajęły w tej sprawie stanowiska. Brak wyjaśnienia tej okoliczności powoduje, że zarówno organ I i II instancji, a także Sąd I Instancji, powołując się na brak możliwości ingerencji w projekt techniczny, bezpodstawnie powstrzymały się przed wyjaśnieniem braku decyzji wymaganej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której nie uzyskał i nie przedłożył inwestor przy wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej;
iv. nienależyte i błędne wyjaśnienie kwestii oddziaływania Inwestycji Drogowej w zakresie prawa własności nieruchomości sąsiednich, w tym w szczególności nieruchomości J. M. i M. M.;
v. brak uwzględnienia przez SĄD I INSTANCJI argumentów skarżących dot, błędnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych inwestycją, a wskazanych przy piśmie 7 kwietnia 2025 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo Inwestora -Projektantów z dnia 17 marca 2025 r.) zgodnie z którym: "Pierwszym podstawowym błędem zawartym w Piśmie Projektantów jest fakt, iż dla działki nr [...] (stanowiącej własność Pani E. Z.) nie jest prowadzona księga wieczysta nr [...], ale księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z odpisem z działu HI księgi wieczystej nr [...] (dla działki nr [...]) ujawniona jest tam jedynie służebność o następującej treści: "NIEODPŁATNA SŁUŻEBNOŚĆ GRUNTOWA PRZEJAZDU, PRZECHODU I PRZEGONU PÓŁNOCNO-ZACHODNIĄ STRONĄ DZIAŁKI NR [...] (POWSTAŁA Z PODZIAŁU DZ. NR [...] OBJ. KW NR [...]) PASEM SZEROKOŚCI 4 METRY NA RZECZ KAŻDOCZESNYCH WŁAŚCICIELI DZIAŁEK NR [...] (OBJ. KW NR [...]) I [...] (OBJ. KW NR [...])."Kolejno stwierdzić należy, iż księga wieczysta nr [...] prowadzona jest dla działki nr [...] i stanowi własność Pani D. D. (a nie Pani E. Z.). Istotnie zgodnie z odpisem w dziale III księgi wieczystej [...] (ale dla działki nr [...], a nie [...]) ujawniony jest tam wpis o następującej treści: B). DO LHIP. [...] - PRAWO UTRZYMANIA I KONSERWOWANIA URZĄDZEŃ WODNYCH i RUROCIĄGU ORAZ PRZEPUSTU WODY NIMI Z P. GRT. 51 I ROWÓW PUBLICZNYCH W P. PRZEZ P. BUD. [...] I [...] I GRT. [...], [...], [...] AŻ DO KORYTA RABY. WPISANO PRZEPISANO Z LWH [...] GM. P. - PRZY WNIOSKU Z 5 PAŹDZIERNIKA 1965 R. DKW. [...]. WPISANO 18 LIPCA 1966 R. PRZEPISANO ŁĄCZNIE DO KW NR [...] - PRZY WNIOSKU Z 5.10.1965 R. DKW [...]. WPISANO 18 LIPCA 1966 R." Jednakże wpis tę obciąża działkę nr [...] stanowiącą własność Pani D. D. oraz działkę nr [...], [...], [...] (KW nr [...]) stanowiących własność Pana J. S. (jako nieruchomość współobciążona).,, Wobec powyższego aktualny pozostaje zarzut, iż wydanie decyzji o ZRID nastąpiło bez podstawowego dokumentu jakim jest pozwolenie wodnoprawne regulujące kwestie likwidacji przepustu nr 6 (obok braku pozwolenia wodnoprawnego regulującego możliwość wpięcia się do istniejącego kolektora deszczowego [...] znajdującym się na działce [...] i [...] stanowiących własność Pani E. Z.)";
14. art 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przy pismach stron nr 1-9;
15. art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego;
16. art. 81a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, gdzie w sytuacji, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie uprawnienia (w tym przypadku pozbawienia prawa własności), a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony przez organ a nie na niekorzyść wnioskodawcy jak w niniejszej sprawie uczynił to organ;
17. art. 11b ust. 1 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji o ZRID w sytuacji braku uzyskania przez wnioskodawcę poprawnych opinii uzgodnień Inwestycji Drogowej gdzie na chwilę obecną w aktach sprawy brak opinii Urzędu Gminy B. oraz Zarządu Województwa Małopolskiego dot. rzeczywistego posadowienia "Inwestycji Drogowej!!!", gdzie same wnioski Projektantów o uzgodnienie inwestycji (TJ. PISMA Z DNIA 15.07.2022R. ZNAK: d5660921/41/22 oraz znak: D5660921/39/22) nie spełniały wymogów o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1, 2 i 4 specustawy drogowej;
18. art. 11d ust. 1 pkt 5, 7b, 9 specustawy drogowej poprzez brak:
a. Przedstawienia decyzji środowiskowej dla Inwestycji Drogowej;
b. Brak przedstawienia prawidłowego pozwolenia wodnoprawnego obejmującego całą inwestycję; SĄD I INSTANCJI wadliwie przyjął, że pozwolenie wodnoprawne z 25 lipca 2022 r. obejmuje rozbiórkę wszystkich urządzeń wodnych, a przepust nr 6 jest elementem kanalizacji deszczowej niewymagającym pozwolenia. Jednak zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, usługi wodne obejmują odprowadzanie wód opadowych do urządzeń wodnych; natomiast sieć kanalizacji deszczowej nie jest urządzeniem wodnym. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z 25 lipca 2022 r. zezwalała jedynie na likwidację przepustów nr 1-5, a nie nr 6. Organ odwoławczy, a za nim SĄD I INSTANCJI, błędnie zinterpretowali przepisy i uznali, że przepust nr 6 nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. W istocie, jest on samodzielnym urządzeniem wodnym służącym do odprowadzania wód do rowu przydrożnego, o czym przesądza decyzja z 4 lutego 2025 r. Taka interpretacja prowadzi do niewłaściwego zastosowania art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej i wydania decyzji ZRID bez wymaganego pozwolenia. SĄD I INSTANCJI nie odniósł się wprost do decyzji Dyrektora RZGW z 4 lutego 2025 r. wskazującej, że likwidacja przepustu nr 6 wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Sąd oparł się na wyjaśnieniach inwestora i stanowisku Ministra, przyjmując kwalifikację "przepustu 6" jako elementu kanalizacji deszczowej, dla którego pozwolenie nie jest potrzebne — bez analizy tej konkretnej decyzji z 2025 r. Decyzja z 4 lutego 2025 r. była podniesiona przez stronę (także w załączniku do protokołu), ale w uzasadnieniu wyroku brak jej omówienia;
c. brak załączenia do wniosku (pomimo, iż w treści w wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. Wnioskodawca powołuje się na nie w załącznikach) tj.:
1. określenia nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone (a jeśli tak to w jaki takim stopniu) lub uniemożliwione;
2. uzasadnienia zarządcy drogi;
3.poprawnej opinii Urzędu Gminy B. oraz Zarządu Województwa Małopolskiego dot. rzeczywistego posadowienia Inwestycji Drogowej gdzie same wnioski Projektantów o uzgodnienie inwestycji tj. pisma z dnia 15 lipca 2022 r. nie spełniają wymogów o których mowa w art 11d ust. 1 pkt 1.284 specustawy drogowej, wobec czego brak jest spełnienia jednego z podstawowych elementów Projektu, a mianowicie jego uzgodnienia z Wójtem Gminy B. jako właściwego miejscowo wójta oraz Zarządu Województwa Małopolskiego;
4.opinii dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej;
5.opinii właściwego konserwatora zabytków, zwłaszcza że w obszarze oddziaływania Inwestycji Drogowej znajdują się budynki objęte ochroną konserwatorską, np. budynek pod adresem P. nr [...]; opinii właściwych miejscowo zarządu województwa (brak w aktach) oraz wójta Gminy B. (pisma Wójta z dnia 01 sierpnia 2022 r. oraz 21 września 2022 r. dotyczą jedynie i odpowiednio planu sytuacyjnego oraz przebiegu granic pasów drogowych).
6.decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację Inwestycji Drogowej;
7.inwentaryzacji technicznej budynków objętych Inwestycją Drogową;
8.badań hałasu dla całego terenu objętego Inwestycją Drogową;
9.zgody właściwego organu na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie realizowanej Inwestycji Drogowej;
10.przedłożenia badań geologicznych obejmujących cały obszar planowanej Inwestycji Drogowej, a nie tylko aktualnego pasa drogowego;
d. w zakresie projektu budowlanego oraz samego wniosku o wydanie zezwolenia Sąd I instancji nie uwzględnił:
1. brak uzyskania przez Inwestora odstępstw od przepisów technicznych, zwłaszcza że w protokole z Rady Technicznej z dnia 27.11.2019r. w sprawie opracowanie wielowariantowej koncepcji dla zadania: Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w P." (załącznik nr 7 do pisma Stron nr 2 z dnia 23 maja 2023r.) w pkt 4 wyraźnie stwierdzono, iż "We wszystkich wariantach konieczne będzie uzyskanie odstępstw od przepisów technicznych", gdzie w aktach brak zgody na takie odstępstwa, w tym upoważnienia właściwego Ministra do udzielenia zgody na dane odstępstwo;
2. wadliwości przyjętych przez Inwestora danych obliczeniowych i wykonania na ich podstawie modelowania propagacji hałasu przy uwzględnieniu, iż powstała w wyniku realizacji Inwestycji Drogowej "wyspa" będzie narażona na wielokrotnie wyższy hałas niż obecnie;
3. wadliwości przyjętych przez inwestora danych obliczeniowych i wykonania na ich podstawie modelowania propagacji natężenia ruchu;
4. brak przeprowadzenia prawidłowej oceny w zakresie zanieczyszczenia powietrza, zwłaszcza że Inwestycja Drogowa znajduje się w otulinie Puszczy Niepołomickiej, jak również fakt, iż w wyniku inwestycji powstanie "wyspa" otoczona z wszystkich stron drogami publicznymi;
5. brak przeprowadzenia oceny czy na obszarze objętym Inwestycją Drogową nie ma gatunków objętych ochroną, która jest szczególnie istotna pod kątem gatunków związanych z zadrzewieniami, m.in. ptaków, nietoperzy, owadów, porostów. W stosunku do zwierząt chronionych obowiązują bowiem zakazy m.in. 1/ niszczenia siedlisk i ostoi, które są ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, 2/ niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd oraz innych schronień, 3/ umyślnego płoszenia lub niepokojenia (w przypadku większości ssaków, rzadkich gatunków ptaków i innych wybranych gatunków), 4/ umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących (w przypadku większości ptaków);
6. wadliwości przyjętych przez inwestora danych obliczeniowych i wykonania na ich podstawie modelowania odpływu wody opadowej z Inwestycji Drogowej gdzie jak wynika z załączonego filmu i dokumentacji zdjęciowej w miejscu obecnego rowu (pomiędzy działką stanowiącą współwłasność Pani R. M. oraz Pana G.; załączniki nr 5 do Pisma Stron nr 2 z dnia 23 maja 2023r.) zaprojektowana jest rura odprowadzająca wody deszczowe z Inwestycji Drogowej gdzie przy obecnym obciążeniu już tworzą się zatory i woda nie spływa pomimo znacznie mniejszego obciążenia niż planowane w związku z Inwestycją Drogową;
7. projektowane przedsięwzięcie zostało tak zaplanowane, iż nie zapewnia ciągłego dostępu do drogi publicznej każdej z przyległych do inwestycji nieruchomości, w tym w szczególności brak takiego zapewnienia dla nieruchomości stanowiącej własność M. i J. M.;
8. brak prawidłowego zawarcia we wniosku analizy powiązania projektowanej Inwestycji Drogowej z innymi drogami publicznymi oraz brak określenia zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;
9. brak uwzględnienia w procesie projektowania w sposób prawidłowy uwarunkowań geologicznych terenu Inwestycji Drogowej oraz ochrony środowiska (gdzie ten aspekt został zupełnie pominięty przy Inwestycji Drogowej);
10. brak uwzględnienia w procesie projektowania, iż obszar objęty Inwestycją Drogową zwiera się w "obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi - rzecznej." mapy dostępnej pod adresem wody.isok.gov.pl (vide: pismo Stron z dnia 18 maja 2023 r. przesłane EPUAP- em);
19. art. 10 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji stronie postępowania E. Z.;
II. przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11 i, art. 12 ust. 1-5, art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, art. 74 i art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uwzględnienie wniosku złożonego 22 grudnia 2022 r. i uzupełnionego do 18 kwietnia 2023 r. przez Inwestora, tj.: Zarząd Województwa Małopolskiego, reprezentowanego przez pełnomocnika Bartosza Marszałka o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa skrzyżowania DW nr [...] z DP nr [...] ([...]) wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowości P., gm. B., powiat bocheński, województwo małopolskie i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Rozbudowa skrzyżowania DW nr [...] z DP nr [...] ([...]) wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowości P., gm. B., powiat bocheński, województwo małopolskie.";
b. § 116 w zw. z § 6, § 8, § 9, § 83 - § 96 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r., obowiązującego od dnia 21 września 2022 r., poprzez brak jego zastosowania i uwzględnienia przy projektowania Inwestycji Drogowej, gdzie organ w zaskarżonej decyzji, jak również Minister w ogólne nie odniósł się do tego zarzutu;
c. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej, jak art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności, w tym w szczególności poprzez zaprojektowanie Inwestycji Drogowej w sposób nielogiczny i drastycznie ingerujący w prawo własności J. M. (zmarłego w toku postępowania) i M. M. pozostawiając ich nieruchomości mieszkalną na tzw. "wyspie" z wszystkich stron otoczonej przez grunty Skarbu Państwa (grunty państwowe);
d. art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej, na podstawie której organy obu instancji wydały decyzje o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Odnosząc się do treści zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że stanowią one wyraz braku akceptacji ze strony skarżących kasacyjnie przedmiotowej inwestycji drogowej w kształcie przewidzianym w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając jednak specyfikę postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej uznać należy je za bezzasadne.
W odniesieniu do problematyki związanej z postępowaniem prowadzonym w trybie specustawy drogowej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca (wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., II OSK 3190/19, LEX nr 3065692). Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, LEX nr 1664490). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odstępstwa przewidziane specustawą drogową są zgodne z konstytucją, bowiem służą wartościom w niej wskazanym, które z kolei uzasadniają ograniczenie innych konstytucyjnych praw, w tym prawa własności (wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2254/22, LEX nr 3503768).
Mając na uwadze powyższe za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty polemizujące z projektowanym przebiegiem przedmiotowej inwestycji drogowej i z jej charakterystyką. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, teza Sądu I instancji o odpowiedzialności projektanta jest zasadna i wynika z treści przepisów prawa. Jak wskazywano w orzecznictwie NSA, na etapie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie ma obowiązku badania projektu technicznego (wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r., II OSK 2488/24, LEX nr 3833670). Wielokrotnie też podkreślano, że w wyniku zmiany art. 35 p.b. przez art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Ustawodawca przyjął jako zasadę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada szczegółowo określone kompetencje kontrolne, które nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Istotną konsekwencją enumeratywności katalogu czynności sprawdzających, o której mowa w powołanym wyżej art. 35 ust. 1 p.b., jest niedopuszczalność badania projektu budowlanego pod jakimkolwiek innym kątem (A. Fornalik, A. Kociemba, I. Jacieczko, Pozwolenie na budowę - wybrane problemy praktyczne, Warszawa 2022, s. 151). Jeżeli zatem projekt został zaakceptowany przez projektanta, to poza sferą uprawnień organów, a w ślad za tym i sądu kontrolującego wydane przez nie decyzje, pozostaje kwestia merytorycznej jego oceny i analizy. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15; z 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20). Zarówno projektant, jak i projektant sprawdzający odpowiedzialni za projekt architektoniczno-budowlany przedłożony w sprawie, posiadają uprawnienia w specjalności architektonicznej, co oznacza, że ponoszą wyłączną odpowiedzialność za rozwiązania przewidziane w projekcie, a organ nie posiada kompetencji do badania, ani tym bardziej zakwestionowania, rozwiązań przyjętych w projekcie architektonicznym. Kompetencje organu nie obejmują badania projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., II OSK 685/22, LEX nr 3821009). Stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, przepisy Prawa budowlanego, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio. Powyższe rozważania i uwagi są zatem w pełni aktualne w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku odniesienia się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez strony, a jedynie do tych, które mają wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by te kwestie, które zostały wskazane w podniesionych zarzutach jako pominięte, miały faktycznie istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutach Sąd I instancji odniósł się do wszystkich mających wpływ na wynik sprawy okoliczności, a także do argumentów podnoszonych przez strony, w tym w szczególności do zarzutu dotyczącego braku decyzji środowiskowej oraz do problematyki pozwolenia wodnoprawnego i kwestii postępowania wznowieniowego w przedmiocie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Co do tej ostatniej kwestii WSA słusznie stwierdził, że postępowanie wznowieniowe dotyczące ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie odwoławczej dotyczącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie powoduje bowiem ona sytuacji braku możliwości rozpatrzenia sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż zgodnie z art. 16 § 1 kpa organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Zatem kontrola decyzji ostatecznej nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Powyższa uwaga dotyczy również innych zagadnień wiążących się z oceną prawidłowości zaskarżonej decyzji. Istotny bowiem dla dokonania takiej oceny jest stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania kontrolowanego aktu administracyjnego.
Zauważyć jednak wypada, że – chociaż nie jest to okoliczność mająca wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy – decyzją z dnia 22 stycznia 2026 r. nie stwierdzono nieważności pozwolenia wodnoprawnego.
Nietrafna w szczególności jest też argumentacja zawarta w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej, że fakt, iż strony ujawniły liczne braki projektu technicznego i doprowadziły do ich poprawy spowodował, że projekt stał się niezgodny ze złożonym wnioskiem, jednak nie zostało to wzięte pod uwagę zarówno przez organy obu instancji, jak i przez WSA. Poprawiony projekt stał się bowiem zgodny z prawem i naniesione poprawki go nie dyskwalifikowały. Przeciwnie – usuwały jego braki i uchybienia. Nie jest też zasadne stanowisko, że można przyjąć, że brak powiadomienia stron o zebraniu całościowego materiału dowodowego jest działaniem mającym na celu ukrycie dalszych wad projektowych, gdyż to strony wskazywały na istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, do którego dążył inwestor. Skoro bowiem wcześniej strony wielokrotnie wskazywały na liczne uchybienia projektu, a organ uwagi te uwzględniał i – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej – uzupełnianie projektu technicznego trwało 280 dni, co wymusiło działanie stron, to trudno zarzucić organowi, że po tak długim czasie uwzględniania uwag stron organ ten nagle podjął działania mające na celu ukrycie dalszych wad projektowych. W skardze kasacyjnej nie wykazano przy tym, jakie to wady projektu nie zostały ujawnione ani też dlaczego wskazując liczne wady przez wiele miesięcy strony wad tych nie ujawniły wcześniej. Nie można przecież zakładać, że strony celowo nie ujawniały wszystkich wad projektu by przedłużać postępowanie i blokować możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a zatem nie można było zakładać, że pomimo upływu tak znacznego czasu strony będą ujawniały nowe wady. Nie były natomiast nowymi wadami takie, które przez organ za istotne wady nie zostały uznane, a strony nadal domagały się uznania ich za wady wpływające na treść rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, by w skardze kasacyjnej wykazano, że ewentualne naruszenie art. 10 § 1 kpa tuż przed wydaniem decyzji, po wielomiesięcznym zapewnieniu stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie nie wykazali też, jaki – w ich ocenie – wpływ na wynik sprawy miał mieć brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej.
Zupełnie nietrafny jest zarzut braku powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oceny stopnia ingerencji w prawo własności działek objętych decyzją zrid w stosunku do innych wariantów budowy ronda; biegłego w zakresie hałasu oraz biegłego w zakresie natężenia ruchu. Jak już wyżej wskazano, o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), a organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, jak też nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Nie było zatem podstaw do powoływania biegłych np. z zakresu hałasu czy natężenia ruchu. Jeżeli natomiast chodzi o biegłego rzeczoznawcę majątkowego, to kwestie ewentualnych odszkodowań podlegają rozpatrzeniu w odrębnych decyzjach, a nie w decyzji zrid (por. np. art. 12 ust. 4-4b specustawy drogowej).
Chybiony jest też zarzut braku doręczenia decyzji stronie, która nie jest skarżącą kasacyjnie. Tylko bowiem podmiot, któremu należało doręczyć decyzję, a tego nie uczyniono, może skutecznie podnieść taki zarzut. Nie mogą tego czynić za niego inne strony, gdyż jest to jedynie interes tego podmiotu i to on (ona) zgodnie z zasadą dyspozycyjności decyduje, czy będzie taki zarzut podnosić.
Nie jest także uzasadnione stanowisko skarżących kasacyjnie o braku uzyskania poprawnych opinii i uzgodnień inwestycji drogowej. To, że opinie czy uzgodnienia nie spełniają oczekiwań strony, nie świadczy o tym, że nie są poprawne, a tym bardziej nie świadczy o ich braku. Tymczasem przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja świadczy jedynie o polemice skarżących kasacyjnie ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie wykazując jednak jego rzeczywistej wadliwości.
Analizując treść podniesionych zarzutów zaznaczyć wypada, że ocena materiału dowodowego odmienna od pożądanej przez strony nie jest z tego powodu oceną dowolną, ani wadliwą. Przeprowadzone zaś przez Sąd I instancji i organy administracyjne rozważania dotyczące zebranych dowodów nie pozwalają na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy ocena dowodów była dowolna lub wadliwa. W skardze kasacyjnej nie wykazano ponadto, by dowody, które nie zostały przeprowadzone, mogły mieć faktyczny wpływ na wynik sprawy.
Zauważyć ponadto należy, że niezasadne jest oczekiwanie, że organ wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej będzie kwestionował ustalenia i stanowiska innych organów oraz podjęte przez inne organy rozstrzygnięcia należące do ich kompetencji, np. w zakresie decyzji środowiskowej.
Raz jeszcze zaznaczając, że zaskarżona decyzja zapadła w trybie specustawy drogowej, której specyfika sprowadza się w szczególności do uproszczenia procedur poprzedzających wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, stwierdzić należy, że w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach nie wykazano, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mającym rzeczywisty wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić ponadto należy, że unormowania zawarte w szczególności w art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej wskazują na ustawowo zagwarantowaną szczególną trwałość decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Związana z tym jest ograniczona możliwość kwestionowania decyzji zrid.
Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odstępstwa przewidziane ustawą zrid są zgodne z konstytucją, bowiem służą wartościom w niej wskazanym, które z kolei uzasadniają ograniczenie innych konstytucyjnych praw, w tym prawa własności (wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2254/22, LEX nr 3503768). Zaskarżony wyrok nie naruszył zatem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wartości, którym służą szczególne rozwiązania specustawy drogowej, uzasadniają ingerencję w prawo własności.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Uznając, że ze względu na szczególną sytuację skarżących kasacyjnie, których prawo własności należących do nich nieruchomości zostało naruszone (chociaż w granicach obowiązującego prawa), w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.