II OSK 2382/10

II OSK 2382/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Dałkowska - Szary /sprawozdawca/
Maria Werpachowska
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1929/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-01-13
II OZ 801/10 - Postanowienie NSA z 2010-08-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par 4; art. 145 par 1 pkt 1; art. 151; art. 153; art. 170; art. 183 par 1; art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7; art. 10 par 1 i 3; art. 11, art. 73 par 1; art. 77 par 1; art. 81; art. 107 par 1 i 3; art. 145 par 1 pkt 4; art. 156 par 1; art. 158 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 35 ust. 1 pkt 1b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
par 12 ust. 4 i 6
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 123 par 1; art. 200 par 1; art. 240 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09, oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. i R. W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną na działkach nr [...] i [...] przy ul. L. [...] w J..
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji wskazując, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowiącym, że należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Z akt sprawy wynika, iż projektowany obiekt ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi od strony wschodniej oddalony jest o 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Ponadto nie został spełniony warunek określony w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż pod zabudowę można przeznaczyć max. 20% powierzchni działki - w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji stosunek powierzchni działki zabudowanej do powierzchni niezabudowanej wynosi ok. 40%, a zatem rozbudowa jest niezgodna z art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5060/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. i S. W., uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w decyzji z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto postanowienia, odnoszące się do lokalizacji przedmiotowej inwestycji, dopuszczające usytuowanie nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyraził zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zgoda taka została udzielona i znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, lokalizacja taka nie narusza § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia, który dopuszcza zbliżenie budynku do granicy działki na odległość nie mniejszą niż 1,5 m, bądź usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej.
Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 798/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. K. od powyższego wyroku stwierdzając, że nie zostały naruszone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy planistyczne ograniczające powierzchnię zabudowy. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja obejmuje obszar dwóch działek (działki nr [...] i [...]), a zatem nie zostały przekroczone wskazane w planach normy obszarowe zabudowy (max. 20 %). Ponadto zostały spełnione w kwestionowanej decyzji wymagania o charakterze techniczno-budowlanym oraz zostały zapewnione interesy osób trzecich. Zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m. Części nowo projektowane mogą być zlokalizowane bliżej (nie mniej niż 1,5 m od granicy działki), bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora, jeśli na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Te wymagania zostały spełnione. Dodatkowo Sąd wskazał, że obok planowanej inwestycji znajdują się działki niezabudowane i leśne. Przekształcenia własnościowe, które nastąpiły po dniu wydania decyzji nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w odmiennym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza się lokalizację nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, bądź bezpośrednio na granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Z planu zagospodarowania działki wynika, że rozbudowywany budynek ma być zlokalizowany na granicy z działką nr [...], za zgodą właścicieli działki. Odległość 2,5 m budynku od granicy z działką nr [...] wynika z faktu, iż istniejący obiekt był już zlokalizowany w takiej odległości od granicy działki sąsiedniej. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż powierzchnia zabudowy na działkach nr [...] i [...] wynosi 321 m², a powierzchnia działek wynosi w sumie 2 x 810 m², tj. 1620 m². Dopuszczalna natomiast powierzchnia zabudowy wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1999 r. wynosi 20% do 28%, czyli 324 m² do 453,6 m².
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozbudowana część budynku mieszkalno-wczasowego ma być zlokalizowana w granicy z działką nr [...] (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) oraz w odległości 2,50 m od działki nr [...] (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi). Na takie usytuowanie budynku wyrazili zgodę właściciele ww. działek, które w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę były działkami leśnymi, niezabudowanymi. W ocenie organu odwoławczego, nie został rażąco naruszony przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ zauważył, iż został zachowany w pozwoleniu na budowę wymóg wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczący możliwej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę.
W skardze na powyższą decyzję W. K. zarzuciła organowi m.in. naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 oraz art. 158 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy administracji bezpodstawnie przyjęły, że właściciele sąsiedniej nieruchomości wyrazili zgodę na lokalizację rozbudowywanego budynku na granicy z działką nr [...]. Pisemnej zgody na usytuowanie budynku nie wyrazili wszyscy współwłaściciele działki nr [...], w szczególności W. K. i Skarb Państwa. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organy administracji błędnie ustaliły, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] była działką leśną, a nie budowlaną i w związku z tym nieprawidłowo uznały, iż rozbudowywany budynek mógł znajdować się w odległości mniejszej od granicy tej działki, niż wynikająca z § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 798/06 stwierdzić należy, iż zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Organy obu instancji dokonały właściwej interpretacji zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku Sądu oraz zrealizowały powyższe zalecenia prawidłowo. Słusznie Wojewoda Pomorski ocenił, a za nim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że ww. decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2000 r. nie zawiera żadnej z wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodnie z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez Burmistrza, należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, zaś 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Przepis § 12 ust. 6 dopuszcza usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Wymagania w tym zakresie zostały spełnione przy udzielaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Sąd wskazał, że zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza się lokalizację nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, bądź bezpośrednio na granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Rozbudowana część budynku mieszkalno-wczasowego ma być zlokalizowana w granicy z działką nr [...] (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) oraz w odległości 2,50 m od działki nr [...] (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi). Na takie usytuowanie budynku wyrazili zgodę właściciele ww. działek, które w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę były działkami leśnymi, niezabudowanymi. Nie został zatem rażąco naruszony § 12 ww. rozporządzenia. Inwestor zapewnił przy tym dbałość o interesy osób trzecich. Przekształcenia własnościowe, które nastąpiły po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wpływają na prawidłowość tego rozstrzygnięcia, gdyż zostało ono podjęte w odmiennym stanie faktycznym. Ponadto, został zachowany w pozwoleniu na budowę wymóg dotyczący możliwej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż powierzchnia zabudowy na działkach nr [...] i [...] wynosi 321 m², a powierzchnia działek wynosi w sumie 2 x 810 m², tj. 1620 m². Nie został więc naruszony wymóg dotyczący dopuszczalnej powierzchni zabudowy - wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1999 r. - określonej jako 20% do 28%, czyli 324 m² do 453,6 m². Oznacza to, że nie zostały naruszone w niniejszej sprawie przepisy planistyczne, ograniczające powierzchnię zabudowy. Nie może bowiem budzić wątpliwości okoliczność, że planowana inwestycja obejmuje obszar dwóch działek (działki nr [...] i [...]), a zatem nie zostały przekroczone normy obszarowe zabudowy (max. 20 %).
Skargą kasacyjną W. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż organy administracji I i II instancji dokonały niewłaściwej interpretacji i realizacji zaleceń wynikających z wyroków NSA z dnia 22.05.2007r. sygn. akt II OSK 798/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04.03.2005r. sygn. akt 7/IV SA 5060/03., bez samodzielnej i prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż w postępowaniu przed organami I i II instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...].12.2000r. wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzja Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...].12.2000r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie i Wojewoda Pomorski bezzasadnie odmówili stwierdzenia nieważności tej decyzji,
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 i art. 156 § 1 punkty 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji I i II instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ograniczyło się do zbadania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym zaniechaniu zbadania sprawy pod kątem wystąpienia innych podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 punkty 1, 3 - 7 k.p.a.
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 punkty 1-7 k.p.a. w związku z § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. i art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
6. § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. i art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż organy obu instancji dokonały właściwej interpretacji zaleceń wynikających z prawomocnego wyroku NSA z dnia 22 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 798/06) oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 04 marca 2005 r. (sygn. akt 7/IV S.A. 5060/03). Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organy nie dokonały pełnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności określonych art. 156 § 1 k.p.a. a ograniczyły się do zbadania sprawy w zakresie podstawy stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zaniechały zbadania zgodności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...].12.2000r. z decyzją z dnia [...].10.1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę, iż organy nie dokonały pełnej analizy prawnej sprawy pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżąca podniosła także, że przed wydaniem skarżonych decyzji stronom nie został wyznaczony przez organy termin do wypowiedzenia się w sprawie całości zebranych materiałów dowodowych przez co pozbawiono je możliwości skontrolowania prawidłowości ustaleń organów administracji i zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń co do zupełności materiałów dowodowych sprawy. Pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może być kwalifikowana zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przesłanka wznowienia postępowania). Z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd wprost odniósł się do tego zarzutu. Sąd nie uwzględnił również, że decyzje organów administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i [...] lutego 2009 r. naruszają art. 81 k.p.a. Organy administracji nie mogły uznać okoliczności stanu faktycznego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia za udowodnione, ponieważ stronom nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgłoszenia uwag i zastrzeżeń co do zupełności materiałów dowodowych.
Odnośnie trzeciego zarzutu skarżąca wskazała, że przedmiotowa rozbudowa jest niezgodna z § 12 ust. 4 i 6 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. - przedmiotowy obiekt ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi od strony wschodniej oddalony jest o 1,5 m od granicy z działką nr [...], co powoduje kolizję z ww. przepisem. Rozbudowa do 3 kondygnacji tego obiektu pogorszy bezdyskusyjnie warunki użytkowania sąsiednich nieruchomości. Ponadto powinna być zachowana ciągłość kompozycji urbanistyczno-architektonicznej zabudowy. Inwestor nie uzyskał zgody skarżącej, będącej współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości w momencie wydawania decyzji przez Burmistrza Miasta W.. W projekcie nie wykazano możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, a także brakuje ustosunkowania, czy projektowana rozbudowa uwzględnia wszelkie inne niezbędne przepisy, w tym np. art. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji nie wziął też pod uwagę, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, który obowiązywał w dacie wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...].12.2000r. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż został zachowany w pozwoleniu na budowę wymóg dotyczący możliwej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę i nie zostały naruszone przepisy planistyczne. Sąd błędnie uznał, że przy ustaleniu norm obszarowych dopuszczalnej zabudowy (20 %) należy wziąć pod uwagę obszar dwóch działek (nr [...] i [...]). W ocenie skarżącej normy obszarowe dopuszczalnej zabudowy należało ustalić w odniesieniu do każdej z działek inwestorów odrębnie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż powierzchnia zabudowy na działce nr [...] wynosi około 320 m², a powierzchnia działki wynosi 810 m². Wynika z tego zatem, że w przypadku działki nr [...] warunek zachowania określonego stosunku powierzchni działki zabudowanej do powierzchni niezabudowanej nie został dopełniony, gdyż wynosi on około 40 %.
Skarżąca podniosła także, że Sąd bezzasadnie zaakceptował ustalenie organów, że właściciele sąsiedniej nieruchomości wyrazili zgodę inwestorom na lokalizację rozbudowywanego budynku na granicy z działką nr [...]. W rzeczywistości pisemnej zgody nie wyrazili wszyscy współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w szczególności skarżąca i Skarb Państwa. Skarżąca wskazała, że w okresie od nabycia udziału we współwłasności nieruchomości (działki nr [...]), tj. od [...].12.2000 r., do dnia wydania decyzji Burmistrza ([...].12.2000 r.) nie składała żadnych oświadczeń dla celów postępowania prowadzonego w sprawie inwestorów. W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony przez Wojewodę i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. w stopniu umożliwiającym jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie wziął pod uwagę, iż odległość między zabudową istniejącą na działkach nr [...] i [...] wynosi 2,20 m. Właściciele działki nr [...] w celu uzyskania zgody na planowaną inwestycję prawdopodobnie mogli wprowadzić w błąd byłego właściciela działki nr [...] co do rzeczywistej odległości zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Ponadto Sąd bezzasadnie zaakceptował błędne ustalenia organów co do leśnego charakteru działki nr [...]. Zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta W.", zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia 30.01.2002r., działki nr [...], [...] i [...], będące w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczyło pozwolenie na budowę, wchodzą w skład strefy wielofunkcyjnej, gdzie możliwa jest lokalizacja różnego typu obiektów - usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury itd. Wobec tego działki [...], [...] i [...] mają obecnie charakter budowlany. W konsekwencji powyższego Sąd bezpodstawnie uznał, iż rozbudowywany przez inwestora budynek mógł znajdować z odległości mniejszej od sąsiedniej działki nr [...] niż wynikająca z § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. Skarżąca zarzuciła także Sądowi I instancji nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością. Ponadto wniosła o uwzględnienie przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej uchwały NSA z dnia 26.10.2009r. sygn. akt I OPS 10/09 i dokonanie pełnej merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, nawet w przypadku stwierdzenia, że podstawy skargi kasacyjnej nie są precyzyjne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi inwestor wskazał, że na dzień wydania pozwolenia na budowę właścicielami działki nr [...] wpisanymi w Księdze Wieczystej byli wszyscy wymienieni uczestnicy postępowania w przedmiotowej sprawie, od których otrzymał pisemne zgody, wraz z pisemną zgodą Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu P. W trakcie kończącego się postępowania administracyjnego w ww. sprawie nie było mu wiadome nabycie przez W. K. części działki nr [...] dnia [...].12.2000 r. Pełnomocnik skarżącej w toku całego postępowania w sprawie nigdy nie przytaczał i nie powoływał się na powyższy fakt. Z odpisu Księgi Wieczystej Kw. Nr [...] dla działki nr [...] wynika, że ujawnienie nowego współwłaściciela nieruchomości nastąpiło 05.02.2001 r. Zgodnie z wiedzą publiczną ksiąg wieczystych dla oceny prawnej opisanego stanu faktycznego istotne jest, że postępowanie organów administracji publicznej było zgodne z ujawnionym w księdze wieczystej stanem. Ponadto zarzut dotyczący charakteru użytkowania działek nr [...],[...] i [...] jest nieprawdziwy - w trakcie całego postępowania, w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jak i obecnie ww. działki nadal mają charakter działek leśnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ocena zasadności tych zarzutów musi uwzględniać to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 5060/03, która została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2007r., sygn. akt II OSK 798/06.
Trafnie więc wskazano w zaskarżonym wyroku na treść art. 153 p.p.s.a. i konsekwencje tej regulacji dla orzeczeń wydawanych po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).
Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.III.1999r., sygn. akt IV SA 527/97).
Zatem Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r. sygn. akt IV SA/Wa 5060/03 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 798/06 oddalającym skargę kasacyjną W. K..
W tym miejscu wskazane jest powołanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11.X.2007r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 152/07, por. J. Kunicki - glosa do postanowienia SN z dnia 21.X.1999r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. [...]).
W ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej Sąd I instancji obowiązany jest tylko zbadać, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizował organ.
W związku z powyższym nie może być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. i art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł bowiem inaczej zinterpretować normy prawnej wyrażonej w powołanych przepisach i zastosować ją odmiennie, niż uczyniły to sądy we wcześniejszych wyrokach – WSA z dnia 4 marca 2003 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2006 r. oddalającym skargę kasacyjną W. K. od tego wyroku.
Zauważyć należy, że podnoszenie w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutu powołanego wyżej naruszenia prawa materialnego jest niedopuszczalną polemiką z prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 4 marca 2003 r. sygn. akt IV SA/Wa 5060/03, zaakceptowanym wyrokiem NSA z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 798/06, w których przesądzono, że przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-wczasowego z usługą gastronomiczną, nie doszło ani do rażącego naruszenia prawa, ani do naruszenia prawa w ogóle. W wyrokach tych ustalono bowiem w sposób wiążący, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały naruszone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy planistyczne ograniczające powierzchnię zabudowy. Planowana inwestycja obejmuje obszar dwóch działek (działki nr [...] i [...]), a zatem nie zostały przekroczone wskazane w planach normy obszarowe zabudowy (max. 20 %). Ponadto zostały spełnione w kwestionowanej decyzji wymagania o charakterze techniczno-budowlanym oraz zostały zapewnione interesy osób trzecich. Zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m. Części nowo projektowane mogą być zlokalizowane bliżej (nie mniej niż 1,5 m od granicy działki), bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora, jeśli na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Te wymagania zostały spełnione. Dodatkowo wskazano, że obok planowanej inwestycji znajdują się działki niezabudowane i leśne, a przekształcenia własnościowe, które nastąpiły po dniu wydania decyzji, nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w odmiennym stanie faktycznym.
Skutkiem wskazanej wyżej mocy wiążącej prawomocnego wyroku (na podstawie art. 170 p.p.s.a.) jest to, że przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r. i zaakceptowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r. kwestia braku rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - nie może być badana w późniejszym postępowaniu.
Z tych względów nie mogą być również uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ;
– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 i art. 156 § 1 punkty 1-7 k.p.a.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 punkty 1-7 k.p.a. w związku z § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. i art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane.
Zarzuty te zmierzają bowiem w istocie do zakwestionowania wiążących ustaleń zawartych w prawomocnych wyrokach WSA i NSA wydanych w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo oceniono również wykonanie przez organy dyrektywy z art. 153 p.p.s.a. Organy dokonały także oceny występowania w sprawie wszystkich przesłanek nieważności, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji, stwierdzając, że przesłanki takie nie zachodzą.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż w postępowaniu przed organami I i II instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...].12.2000r. wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania skarżąca upatruje w naruszeniu art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że sporna kwestia była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie FPS 6/04 (ONSA i WSA 2005 Nr 4 poz. 66) wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 nr 8 poz. 60). W uchwale tej przyjęto, że: 1. niezastosowanie w danej sprawie trybu określonego w art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 10 § 1 k.p.a.) nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że jest podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
2. naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu uchwały NSA dokonano wykładni powołanych przepisów i wskazano m. innymi, że art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej (odpowiednio art. 10 § 1 k.p.a.) odrębnie wymienia prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania i odrębnie prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Tylko do pierwszego z tych praw nawiązuje art. 240 § 1 pkt 4 Op (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) drugiego expressis verbis nie wymieniając. NSA w omawianej uchwale podkreślił także, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy stanem faktycznym, w którym strona nie brała udziału w całym postępowaniu albo w jego istotnych czynnościach, a sytuacją, w której strona uczestniczyła w postępowaniu od początku do końca, ale w sprawie nie doszło do czynności przewidzianych w art. 200 § 1 Op (art. 10 § 1 k.p.a.), tzn. nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego sprawy. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezastosowanie w danej sprawie trybu określonego wart. 200 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 10 § 1 k.p.a.) nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że jest podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 200 § 1 Op, art. 10 § 1 k.p.a.) jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko takie jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.