II OSK 2377/16

II OSK 2377/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 891/15 - Wyrok WSA w Lublinie z 2016-03-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 891/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 891/15, po rozpoznaniu skargi [...] (skarżący), na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]października 2015 r. nr [...]w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku, oddalił skargę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
W dniu 1 sierpnia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krasnymstawie (organ I instancji) wpłynął wniosek [...] o przeprowadzenie na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność skarżących, kontroli w związku z budową budynku gospodarczego i zmianą jego przeznaczenia na gołębnik. Wskazała ona, że hodowla zlokalizowana jest w rejonie zabudowy jednorodzinnej, natomiast odór wydobywający się z gołębnika zakłóca korzystanie z jej nieruchomości. Ponadto ptactwo zanieczyszcza jej posesję i ogranicza korzystanie z ogrodu.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) organ I instancji wstrzymał użytkowanie części budynku gospodarczego oraz nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 października 2015 r., dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.p.b., tj.: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że na działkach o nr ewidencyjnych [...] w [...] znajdują się dwa budynki. Pierwszy o konstrukcji murowanej z kamienia wapiennego służący rekreacji oraz murowano - drewniany budynek gospodarczy. Działka jest ogrodzona trwałym ogrodzeniem. Powyższy budynek gospodarczy o wymiarach 3,40m x 7,20m posiada dach jednospadowy pokryty blachodachówką, usytuowany jest przy granicy z działką o nr ewidencyjnym [...] oraz w odległości 24,90 m od działki nr [...] należącej do [...]. W wyniku kontroli ustalono, że usytuowanie i wymiary budynku, jak również jego konstrukcja, zgodna jest ze zgłoszeniem z dnia 23 lutego 2015 r. przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę Krasnostawskiego pismem z dnia 23 lutego 2015 r. Ustalono ponadto, że w części murowanej budynku znajdują się narzędzia i sprzęt gospodarczy. Natomiast część drewniana budynku podzielona jest na trzy boksy o długości równej szerokości budynku, w których znajduje się po 17 sztuk gołębi w każdym boksie. Łącznie w tej części budynku znajduje się 51 sztuk gołębi. Część budynku przeznaczona dla gołębi jest przystosowana do ich przebywania, ponieważ boksy są odgrodzone drewnianymi ażurowymi przegrodami, klatki są doświetlone oknami, pod boksami o ażurowej podłodze znajdują się szuflady do magazynowania odchodów gołębi. Organ I instancji wskazał, że stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) pod pojęciem "budynek gospodarczy" należy rozmieć budynek, przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wobec tego budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Tymczasem zwierzęta, do których zalicza się gołębie, jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami m.in. domowymi, gospodarskimi oraz wykorzystywanymi do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych i specjalnych. Gołębie, aczkolwiek zaliczone do drobiu, nie stanowią jednak zwierząt gospodarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, ani też w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Kwestia ta jednak nie ma znaczenia dla wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", który z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt, niezależnie od celu. Hodowla zwierząt powinna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Zdaniem organu I instancji, skoro oba typy pomieszczeń winy spełnić rożne wymagania techniczno-budowlane, zaś podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, w tym gołębi, zmienia warunki higieniczno - sanitarne i ochrony środowiska, co oznacza zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego, istnieje konieczność ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany. Wobec tego, że skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania części budynku bez wymaganego zgłoszenia oraz decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie organu I instancji uzasadnione było przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 71a u.p.b.
Wobec stwierdzenia podczas kontroli w dniu 27 sierpnia 2015 r., że część budynku, mimo wstrzymania użytkowania, nadal jest wykorzystywana na gołębnik, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji na podstawie z art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 u.p.b. nakazał skarżącym przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania części wspomnianego budynku gospodarczego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym (zrealizowanym na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia), przeznaczonym do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla zwierząt, zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Skoro obydwa pomieszczenia w przedmiotowym budynku gospodarczym winny spełniać różne wymagania techniczno-budowlane, zaś podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, także gołębi, zwłaszcza przy uwzględnieniu rozmiarów hodowli (około 50 gołębi), zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, to powodowało to konieczność dostosowania części spornego obiektu do prowadzonej hodowli. Powyższe pozwala uznać, w ocenie organu odwoławczego, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu u.p.b., z przeznaczeniem na hodowlę gołębi, bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania w trybie art. 71a ust. 4 u.p.b. Ponieważ budynek nadal częściowo jest wykorzystywany jako gołębnik, należało przywrócić jego dotychczasowy sposób użytkowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 71 i 71a u.p.b. oraz art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a także art. 61 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sąd I instancji podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. W przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rolą organu jest więc ustalenie, czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu, zarówno poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji, czy też zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu I instancji, bez wątpienia zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Skoro w zgłoszeniu z dnia 23 lutego 2015 r. wskazano budowę budynku gospodarczego, Sąd I instancji stwierdził, że rację mają organy powołując się na definicję budynku gospodarczego zawartą w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., które zgodnie z § 2 stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W tym świetle, zdaniem Sądu I instancji, zgodzić należy się z organami, że umieszczenie ponad 50 gołębi w budynku gospodarczym powoduje zmianę jego warunków higieniczno-sanitarnych, co wymagało zgłoszenia właściwemu organowi.
Sąd I instancji przypomniał, że w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi, bo za takie nie są uważane w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Według tego Sądu zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba, czy też atrakcja mieszkania. Argumentacja ta odpowiada definicji zwierzęcia domowego zawartej w art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, zgodnie z którą rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Ponadto według art. 4 pkt 18 wspomnianej ustawy, przez zwierzęta gospodarskie rozumie się zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Wyliczający je art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich nie wskazuje gołębi. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie zatem w omawianej sytuacji organ uznając, że skarżący samowolnie dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na podstawie art. 71a ust.1 pkt. 1 u.p.b., wstrzymał użytkowanie budynku w części, która została przeznaczona na utrzymywanie gołębi i stosownie do ust. 2 tego przepisu nałożył obowiązek dostarczenia dokumentacji o której mowa w art. 71 ust. 2. Wstrzymanie użytkowania obiektu w tym przypadku miało na celu umożliwienie organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokładnego ustalenia wpływu dokonanych zmian sposobu użytkowania na wymagania techniczno - użytkowe obiektu budowlanego. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na rozstrzygnięcie przez właściwy organ w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości i dalszych losów inwestycji. Jeżeli organ nie podejmie takich rozstrzygnięć, to postanowienie o wstrzymaniu użytkowania traci ważność z mocy prawa i ustaje zakaz użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący, mimo wstrzymania użytkowania części budynku, nie zaprzestali użytkować go w charakterze gołębnika. Fakt ten potwierdzili sami skarżący wskazując, ze nie jest możliwe natychmiastowe zlikwidowanie hodowli. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że ponowne oględziny budynku miały miejsce dopiero 27 sierpnia 2015 r., co dawało wystarczająco dużo czasu na przeniesienie gołębi. Wspomniana okoliczność była natomiast wystarczająca dla zastosowania art. 71a ust. 4 i zobowiązania skarżących do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest również podstaw do zarzucenia organom błędnego ustalenia stron postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący [...].
Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 71 i 71a u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz że faktycznie doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania budynku;
- art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt przez przyjęcie, że gołębie nie są zwierzętami domowymi, "bo za takie nie są uznawane w języku potocznym";
II. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61 k.p.a., przez przyznanie przymiotu strony postępowania właścicielce sąsiedniej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółową argumentację uzasadniającą zajęte stanowisko.
Skarżąca [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną podzieliła w całości jej argumentację.
Uczestniczka [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.
Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony na drodze administracyjnej oraz zgodnie z regułami proceduralnymi postępowania sądowoadministracyjnego możliwe staje się poddanie go ocenie materialnoprawnej.
Zarzut naruszenia "zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61 k.p.a., przez przyznanie przymiotu strony postępowania właścicielce sąsiedniej nieruchomości" podlega rozpatrzeniu jedynie w zakresie dokonanej przez stronę skarżącą kasacyjnie konkretyzacji przez wyraźne wskazanie szczegółowych wzorców kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej wskazano jedynie – i to w sposób wadliwy konstrukcyjnie – art. 61 k.p.a. W sytuacji, gdy naruszony wzorzec normatywny składa się z wielu jednostek redakcyjnych, obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest skonkretyzowanie zakresu tego wzorca, który ma być punktem odniesienia dla kontroli kasacyjnej. Jeśli więc przepis będący punktem odniesienia składa się z wielu jednostek redakcyjnych (np. ustępów lub paragrafów) konieczne jest wyraźne wskazanie kwestionowanych jednostek.
Dokonując weryfikacji wadliwe skonstruowanego zarzutu błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przez skarżony organ art. 61 k.p.a. przez "przyznanie przymiotu strony postępowania właścicielce sąsiedniej nieruchomości", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazany przepis nie jest adekwatnym wzorcem kontroli prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego bez wymaganego zgłoszenia. Niezależnie jednak od powyższej wadliwości w zakresie konstruowania zarzutu należy wskazać, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że krąg stron przedmiotowego postępowania podlega ustaleniu na podstawie art. 28 k.p.a., albowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) nie zawiera przepisu szczególnego, który w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego bez wymaganego zgłoszenia wyłącza albo ogranicza ogólną zasadę wynikającą z tego pierwszego przepisu (zob. np. art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 u.p.b.). W związku z powyższym uznanie, że w sprawie, o której mowa w art. 71a u.p.b., stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, na którego uprawnienia właścicielskie oddziałuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego na nieruchomości sąsiedniej, jest w pełni uzasadnione.
Oddalenie zarzutu naruszenia prawa procesowego pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na przejście do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty tego rodzaju. Powyższe zarzuty są integralnie powiązane.
Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 71 i 71a u.p.b. przez "ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz że faktycznie doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania budynku".
Powyższy zarzut, w postaci nadanej mu przez autora skargi kasacyjnej, podlega oddaleniu jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze należy jednak zauważyć, że zarzut ten został skonstruowany błędnie, gdyż nie wskazano w nim szczegółowych jednostek redakcyjnych przepisów art. 71 i 71a u.p.b., które stanowią dla Sądu kasacyjnego wiążący wzorzec odniesienia. Po drugie, nie można pominąć, że – pomimo deklarowanej próby zwalczania sposobu wykładni i zastosowania art. 71 i 71a u.p.b. – rozważany zarzut kwestionuje jedynie operację subsumpcji na tle niepodważonego skutecznie ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się natomiast do istoty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na tle treści wynikającej z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a u.p.b., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie zostało zdefiniowane w sposób wyczerpujący w art. 71 ust. 1 u.p.b. Ten ostatni przepis wskazuje jedynie najbardziej typową formę zmiany sposobu użytkowania obiektu, a więc podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dokonując uogólnienia powyższego pojęcia, można stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obejmuje wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 u.p.b. może przede wszystkim podlegać reglamentacji prawnobudowlanej (obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowlanego), naruszać obowiązujący porządek planistyczny w zakresie zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo obowiązek jej uzyskania), akty prawa miejscowego względnie inne przepisy powszechnie obowiązujące lub mieć wpływ na zachowanie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 5 pkt 3 u.p.b. (por. art. 71 ust. 5-6 u.p.b.).
W świetle powyższego ujęcia każda działalność – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – która prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu musi być kwalifikowana jako spełniająca hipotezę art. 71 ust. 1 u.p.b.
W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że przekształcenie (przystosowanie) części drewnianej budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] na miejsce przechowywania znacznej ilości (51 sztuk) zwierząt (gołębi) stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu ze względu na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska w samym obiekcie i jego otoczeniu. Powyższa zmiana oddziałuje zatem na zewnętrzne warunki użytkowania obiektu, powodując – co należy dodatkowo podnieść – także zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich (por. art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d) u.p.b.). W tej sytuacji, niezależnie od przeznaczenia budynku (mieszkalnego lub gospodarczego) i rodzaju przetrzymywanych w nim zwierząt (zwierzęta domowe lub gospodarskie), każda zmiana użytkowania obiektu budowlanego polegająca na umieszczeniu w nim zwierząt, których ilość, rodzaj lub sposób utrzymywania może wpływać na wewnętrzne lub zewnętrzne warunki korzystania z tego obiektu, i dokonana bez wymaganego zgłoszenia, musi być kwalifikowana w świetle art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 u.p.b.
Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.) "przez przyjęcie, że gołębie nie są zwierzętami domowymi" podlega oddaleniu.
Zagadnienie kwalifikacji gołębi w świetle art. 4 pkt 17) albo art. 4 pkt 18) u.o.z. (jako zwierząt domowych albo gospodarskich) nie ma istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości wykładni i zastosowania art. 71a ust. 1 i 4 w zw. z art. 71 ust. 1 u.p.b. w sprawie będącej przedmiotem skargi. Jakkolwiek – wbrew stanowisku skarżonych organów i Sądu pierwszej instancji – można bronić zapatrywania, że gołębie, nie będące zwierzętami gospodarskimi w świetle art. 4 pkt 18 u.o.z. w zw. z art. 2 pkt 1 lit. d) i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, mogą być kwalifikowane jako zwierzęta domowe w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.o.z., to jednak kwestia ta nie jest istotna w przedmiotowej sprawie. Istotne jest bowiem to, czy utrzymywanie w określonym obiekcie budowlanym (np. budynku mieszkalnym lub gospodarczym) zwierząt ze względu – jak już wspomniano – na ilość, rodzaj lub sposób utrzymywania, powoduje zmianę sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 u.p.b. interpretowanego w sposób zaprezentowany powyżej. W przedmiotowej sprawie odpowiedź na powyższe pytanie okazała się twierdząca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.