II OSK 2373/23

II OSK 2373/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1095/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-04
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ust. 5 pkt 3, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1095/22 w sprawie ze skarg "R." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością J. sp.k. z siedzibą w B. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 października 2021 r. nr 1667/2021 w przedmiocie zmian w ewidencji zabytków m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., VII SA/Wa 1095/22, w wyniku rozpoznania skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. z siedzibą w [...], stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...]., nr [...] w zakresie dotyczącym ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy obiektów nieruchomych wymienionych pod pozycją 1 i 2 części A załącznika do zarządzenia w postaci trafostacji - zespołu podstacji elektrycznej - budynku rozdzielni i budynku warsztatowo-magazynowego, położonych przy ul. [...] w [...].
Prezydent m. st. Warszawy złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej: u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie, co polegało na niewłaściwym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu niezgodności z prawem wskazanego zarządzenia w zaskarżonej części przy błędnym uznaniu, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18 prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi, podczas gdy wskazany wyrok nie prowadzi do zmiany w zakresie stosowania prawa, w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie uchylił się od dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia w odpowiedniej części pod względem merytorycznym, to jest pod kątem naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z.; 2) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędną odmowę zastosowania art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z.o.z., co miało wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Prezydent m. st. Warszawy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach, które nakazywałyby uchylić zaskarżony wyrok.
Formalna ocena postawionego Sądowi I instancji zarzutu uchybienia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. nakazuje stwierdzić, że Sąd, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł podstawy prawnej orzeczenia odnieść do wymienionej regulacji prawnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany uznać trzeba pogląd, zgodnie z którym działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 u.o.z.o.z. należy kwalifikować jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie akt jednostki samorządu terytorialnego, do którego nawiązuje art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r., II OSK 3029/18, ONSAiWSA 2024/3/34).
Sąd I instancji błędnie przyjął, że wobec zakwestionowania przez skarżącą zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...], nr [...] w zakresie, w jakim doszło w nim do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy spornych obiektów nieruchomych – Zespołu podstacji elektrycznej przy ul. [...] w [...], przedmiotem skargi pozostawał akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Ocena, na której oparł się Sąd I instancji, nie tylko nie odpowiada zaznaczonemu powyżej stanowisku formułowanemu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ale – co kluczowe – pomija stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22, którym zostało uchylone zaskarżone przez skarżącą spółkę postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 164/22, odrzucające jej skargę. W orzeczeniu tym kluczową kwestią sporną uczynione zostało ustalenie odnoszące się do zachowania przez skarżącą w niniejszym postępowaniu terminu do wniesienia skargi, niemniej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej tego zagadnienia towarzyszyło przesądzenie przez ten Sąd, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewadliwie uznał, iż złożona skarga, pomimo wskazania, że jest to skarga na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy, w gruncie rzeczy jest skargą na czynność polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych określonych zabytków nieruchomych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a sporna kwestia zachowania terminu powinna podlegać rozważeniu przez pryzmat dyspozycji art. 53 § 2 p.p.s.a.
Zaznaczona wadliwość, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinna skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. W sytuacji niepodważenia przez skarżącego kasacyjnie ustalenia, które nakazywało Sądowi I instancji uwzględnić skargę, skutek, jaki wywołuje stwierdzenie bezskuteczności czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem przez sąd administracyjny niezgodności z prawem zarządzenia na podstawie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. Oznacza on definitywne wyeliminowanie zaskarżonej czynności z obrotu prawnego.
Niezależnie od formułowanych w piśmiennictwie wątpliwości dotyczących charakteru prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18, OTK-A 2023/46 z punktu widzenia przyjmowanych kategorii orzeczeń trybunalskich i konsekwencji, jakie w procesie stosowania prawa niesie stwierdzenie, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. H. Izdebski, Gminna ewidencja zabytków po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., ST 2023, nr 7-8, s. 103-108; A. Jakubowski, Co dalej z gminną ewidencją zabytków? Stan po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 roku (sygn. P 12/18), Ochrona Zabytków 2023, nr 2, s. 40-46), w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości zapatrywanie, że wzorzec konstytucyjny, na którym oparł się Trybunał Konstytucyjny, musi być brany pod uwagę przy ocenie legalności czynności włączania obiektów do ewidencji zabytków, dokonanych przed wydaniem tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2026 r., II OSK 2224/23; wyrok NSA z 5 lutego 2026 r., II OSK 441/25; wyrok NSA z 30 października 2025 r., II OSK 2801/24; wyrok NSA z 3 września 2025 r., II OSK 2447/23; wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., II OSK 2176/23; wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., II OSK 404/24; wyrok NSA z 30 października 2024 r., II OSK 2430/23; wyrok NSA z 27 listopada 2023 r., II OSK 1573/22). Konsekwencją prawną powyższego jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków dokonana w procedurze niezapewniającej odpowiednich gwarancji procesowych właścicielowi zabytku ujmowanego w tej ewidencji, zwłaszcza prawa do czynnego w nim udziału, stanowi czynność wadliwą.
Formułowanym w skardze kasacyjnej uwagom ogólnym, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy do kategorii orzeczeń o pominięciu prawodawczym, wraz z akcentowaniem na gruncie art. 190 Konstytucji RP, iż mają one deklaratoryjny charakter, towarzyszyło twierdzenie, iż za nieprawidłowe należy uznać uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi "bez wniknięcia", czy zaskarżony akt odpowiadał prawu obowiązującemu w dacie jego wydania. Ocena ta jest w całości trafna, niemniej nie może stanowić opisu błędu, jaki popełnił w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, albowiem w jego uzasadnieniu Sąd wypowiedział się odnośnie do przesłanek stanowiących o nielegalności zaskarżonej czynności Prezydenta m.st. Warszawy, wskazując m.in., iż zastosowana procedura poprzedzająca jej podjęcie nie zapewniła skarżącej spółce czynnego w niej udziału.
Nie ulega wątpliwości, że włączenie kart adresowych zabytku do gminnej ewidencji zabytków w świetle § 18b ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), dodanego przez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886), powinno zostać zakomunikowane właścicielowi zabytku, a przede wszystkim poprzedzone zawiadomieniem go o zamiarze ujęcia zabytku w ewidencji na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., by miał on możliwość wypowiedzenia się odnośnie do zasadności takiego działania, jak też treści danych, jakie zamieszczone mają być w karcie adresowej zabytku. Powyższy akt prawny został wydany na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z.o.z.
W stanie prawnym, który uwzględnił Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną czynność z [...] polegającą na włączeniu kart adresowych obiektów Zespołu podstacji elektrycznej do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, wskazany obowiązek prawny niewątpliwie ciążył na Prezydencie m.st. Warszawy, wobec czego jego niedopełnienie w przeprowadzonej przez organ procedurze – przy odstąpieniu w skardze kasacyjnej od podważenia tego wniosku poprzez zarzucenie Sądowi wydania orzeczenia w oparciu o nieprawidłowo poczynione ustalenia faktyczne – nakazuje uznać, że ten aspekt sprawy, który ma związek z akcentowanym w skardze kasacyjnej charakterem niekonstytucyjności regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., pozbawiony jest w istocie doniosłości prawnej. Sporna czynność uchybiała bowiem przepisom kształtującym sposób jej dokonania w dacie, gdy nastąpiła, i nie jest tak, jak przyjmuje w swoim założeniu skarga kasacyjna, że "[z]askarżone zarządzenie zostało wydane w zgodzie z normami rangi ustawowej, które nie zostały derogowane" (s. 3 skargi kasacyjnej).
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.