II OSK 2366/15

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 54/15 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...]2014 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 54/15 uwzględnił skargę W.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...]2014 r. nr [...] w przedmiocie przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa uchylił zaskarżoną decyzję,

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działając na wniosek Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego (dalej wnioskodawca), Prezydent Miasta Gdyni, na podstawie art. 14a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.; dalej Pw), decyzją z [...]2014 r. nr [...] stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje marszałek województwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, nieruchomości gruntowej pokrytej śródlądową powierzchniową wodą płynącą - P.P., oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 324 m2, oraz nr [...]o pow. 13 m2, k.m. 4L, obręb G., zapisane w KW GDI [...], stanowiące współwłasność: M.M.M. w 4/6 części, M.T.M w 1/6 części, oraz W.R.M. w 1/6 części. Linia brzegu pomiędzy gruntem pokrytym wodą a gruntem przyległym została ustalona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z [...] 2014 r., nr [...]. Wobec tego organ uznał, że przedmiotowe działki wchodzą w skład zasobu Skarbu Państwa.

Wnioskodawca w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] sprawy o sygn. akt [...] z powództwa M.W. i M.M. o zajęcie przez P.P. działek nr [...]i [...] w sposób trwały i naturalny.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z [...]2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy uznał odwołanie za zasadne, ponieważ wnioskodawca w uzasadnieniu odwołania oświadczył, że wniosek złożony 9 maja 2014 r. był przedwczesny, co w praktyce oznacza jego wycofanie lub prośbę o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 98 § 1 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) do czasu uprawomocnienia się wyroku w równolegle toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym w G. Wydział [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika kiedy i w jaki sposób wody P.P zajęły przedmiotowe grunty. W prowadzonym postępowaniu sądowym ma być określony m.in. termin zajęcia przez wody P.P. przedmiotowego gruntu, co w istotny sposób może wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji.

W.M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 11, art. 80 oraz art. 138 § 2 Kpa oraz naruszenie art. 14a ust 2 Pw.

Skarżący w szczególności zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 Kpa., bowiem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy żadnej przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wskazał. Przyczyną taką w szczególności nie może być pogląd, że odwołujący się, powołując się na przedwczesność wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że działki gruntu stanowiące w przeszłości naszą własność przeszły do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa określonego w art. 14a ust. 1 Pw, w istocie wniosek ten wycofał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak stwierdził Sąd I instancji w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa konieczne jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z treści odwołania wynika, że wnioskodawca własny wniosek o przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa uważa za przedwczesny, gdyż od 25 listopada 2013 r. toczy się przed Sądem Rejonowym w G. Wydziałem [...] postępowanie o odszkodowanie za trwałe i naturalne zajęcie opisanej nieruchomości przez wody P.P.. Dlatego też uzasadnione jest według wnioskodawcy zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uprawomocnienia się wyroku w powołanej sprawie cywilnej, gdyż jej rozstrzygnięcie będzie rzutowało na zakres przejścia do zasobu nieruchomości spornych gruntów, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa Pomorskiego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Pw.

Zdaniem Sądu I instancji z treści odwołania nie wynika oświadczenie o cofnięciu wniosku, natomiast wniosek o zawieszenie postępowania oparty na przepisie art. 98 § 1 Kpa wymagał odniesienia się do jego zasadności, czego w zaskarżonej decyzji w ogóle nie uczyniono. Wszelkie niejasności i wewnętrzna sprzeczność odwołania ewentualnie podlegały wyjaśnieniu przez organ odwoławczy, natomiast w wydanej decyzji kasacyjnej nakazano organowi pierwszej instancji przeprowadzić postępowanie administracyjne na innej podstawie prawnej. odmiennej od wniosku wszczynającego postępowanie, opartego na treści art. 14a Pw. Brak jest jednak podstaw prawnych do badania okoliczności związanych z art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087, ze zm.), skoro wniosek w tym trybie nie został złożony.

Jak stwierdził Sąd I instancji organ odwoławczy samodzielnie i bezzasadnie zmienił zakres i podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, wykorzystując do tego instytucję decyzji kasacyjnej. Ustalony stan faktyczny nie pozwalał jednak na twierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 Kpa Sąd I instancji uznał za zasadne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art.14a ust. 2 Pw przez jego błędną wykładnię.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W.M. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z uwagi na treść zarzutu skargi kasacyjnej, wymyka się ona spod kontroli instancyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej sformułowano tymczasem zarzut naruszenia art. 14a ust. 2 Pw, który to przepis nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego wyroku, ponadto w ogóle nie wskazano na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu. Sąd I instancji oparł wyrok na stwierdzeniu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa tj. przepisu prawa procesowego i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W zaskarżonym wyroku nie dokonano wykładni art.14 ust. 2 Pw. Sam fakt przywołania w treści uzasadnienia orzeczenia określonego przepisu nie może być utożsamiany z dokonaniem jego wykładni.

Z uwagi na tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej podlegała ona oddaleniu jako nieuzasadniona.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.