II OSK 2353/23

II OSK 2353/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II SA/Kr 768/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-05-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 768/22, w sprawie ze skargi J.J., na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia 31 marca 2022 r. nr 262/2022 znak: WSE.7722.70.2021.MULE, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 768/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2022r., znak WSE.7722.70.2021.MULE, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie:
1. art. 11 w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż organ II instancji prawidłowo nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia prawidłowości przyjęcia przez organ I instancji zasadności zastosowania art. 44 § 4 k.p.a., w szczególności poprzez skupienie się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, brak przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, brak wezwania skarżącego do przedstawienia dodatkowych dowodów na okoliczności uzasadniające błędy przy procedurze doręczania mu tytułu wykonawczego,
2. art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." w związku z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny jest dopuszczalne pomimo nieprawidłowego doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego,
3. art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż możliwe jest prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymogów formalnych stawianych przez ustawę, bowiem nie zawiera informacji o wymagalności egzekwowanego obowiązku,
4. art. 119 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, iż dopuszczalne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego i nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia przed rozstrzygnięciem złożonych przez zobowiązanego zarzutów do tytułu wykonawczego,
5. art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, iż organ II instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie postanowienia, w szczególności prawidłowe było ograniczenie się organu do wskazania organowi I instancji tylko niektórych okoliczności jako koniecznych do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego skarżącemu,
6. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu za prawidłowe jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy z uwagi na nieprawidłowość wystawionego tytułu wykonawczego zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania,
7. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do jego prawidłowego zastosowania, które polegało w pierwszej kolejności na wydaniu decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania, w dalszej kolejności zaś na ograniczeniu się do wskazania organowi I instancji zakresu okoliczności koniecznych do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym w szczególności pominięcie konieczności rozważenia prawidłowości wystawienia i doręczenia tytułu wykonawczego,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy było prawidłowe i wyczerpywało przesłanki prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, oraz uznanie, iż organ zebrał cały materiał dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji organów, pomimo podstaw do ich uchylenia; a także błędne wykazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd pominął okoliczność, iż organ II instancji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Podkreślił, że MWINB oparł się na ustaleniach organu I instancji i nie wezwał skarżącego do przedstawienia dowodów, w tym złożenia wyjaśnień, uzasadniających obalenie domniemania prawidłowości doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że nie można zastosować art. 44 § 4 k.p.a. w przypadku pierwszego pisma, które stanowi podstawę do wszczęcia postępowania. Podkreślił, że z treści art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wynika, iż postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte w momencie doręczenia tytułu wykonawczego. Stąd też dopiero kolejne pisma kierowane do zobowiązanego w toku prowadzonego postępowania mogłyby zostać uznane za prawidłowo doręczone zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. W ocenie skarżącego z powyższego wynika, iż ze względu na brak doręczenia tytułu wykonawczego, postępowanie egzekucyjne nie zostało prawidłowo wszczęte, w związku z czym nie było podstaw do nałożenia na zobowiązanego grzywny celem przymuszenia.
Skarżący podkreślił również, że zarówno w zażaleniu, jak i w odrębnym piśmie zawierającym zarzuty wskazywał, iż wystawiony tytuł wykonawczy nie ma wszystkich elementów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. W szczególności zaś brakuje wskazania, czy zobowiązanie wymienione w tytule wykonawczym jest wymagalne (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), co powoduje, że tytuł ten nie może stanowić podstawy do nałożenia na zobowiązanego obowiązków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania.
Jednocześnie należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. W niniejszej sprawie na skarżącego nałożono obowiązek rozbiórki obiektu o konstrukcji szkieletowej stalowej obudowanej płytą warstwową o wym. 18,10 x 6,20 m i wysokości 4,30 m oraz obiektu namiotowego o konstrukcji szkieletowej stalowej pokrytej podgumowaną plandeką o wym. 7,0 x 10,0 m i wysokości 5,0 m, wzniesionych na podstawie dokonanych w 2009 r. i 2010 r. 13 zgłoszeń budowy obiektów tymczasowych, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązek ten został nałożony ostateczną decyzją MWINB nr 494/2018 z 24 września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w Bochni nr 113/2017 z 7 grudnia 2017 r. Zaznaczyć należy, że wyrokiem z 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/18 WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję z 24 września 2018 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1564/21 oddalił skargę kasacyjną. Wobec powyższego decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki jest ostateczna i prawomocna.
W konsekwencji obowiązek rozbiórki nałożony na skarżącego nie pozostawia wątpliwości. Dopóki natomiast w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 44 k.p.a., wskazujący na brak możliwości doręczenia w ww. trybie tytułu wykonawczego.
Stosownie do treści art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń, tj. art. 42-44 K.p.a.
Instytucja doręczenia zastępczego, tj. w trybie art. 44 k.p.a., ma miejsce wówczas, kiedy nie jest możliwe doręczenie bezpośrednio adresatowi (art. 42 k.p.a.) ani doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu (art. 43 k.p.a.). Instytucja ta oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej, poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia takiej fikcji prawnej, jest dysponowanie niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczyny braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19).
W ocenie sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na aprobatę stanowiska o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej tytuł wykonawczy, w trybie art. 44 k.p.a.
Jak wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej odpis tytułu wykonawczego, w dniu 12 marca 2021 r. pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, a z powodu jej niepodjęcia w ww. terminie, przesyłkę awizowano powtórnie 22 marca 2021 r. Na potwierdzeniu odbioru zaznaczono również, że przesyłkę zwrócono do nadawcy 29 marca 2021 r., gdyż adresat nie odebrał awizowanej przesyłki.
Jednocześnie wskazać należy, że przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy skierowana została na ten sam adres, na który wysłano uprzednio upomnienie z 2 września 2020 r., znak: RKOA.5160.31.2017.MO, które zobowiązany odebrał osobiście 3 września 2020 r. Upomnienie to zawierało stosowne pouczenia o konsekwencji braku zadośćuczynienia obowiązkowi, a także o obowiązku, w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, zawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie miał zatem wątpliwości, ani co do prawidłowości adresu, na który skierowano tytuł wykonawczy, ani co do spełnienia przesłanek warunkujących uznanie doręczenia za skuteczne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację WSA, że doręczenie tytułu wykonawczego należy uznać za wywołujące skutek, o którym mowa w art. 44 k.p.a., a domniemanie prawidłowości doręczenia wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru nie może być obalone jedynie twierdzeniami dotyczącymi braku rzetelności listonosza. Podkreślenia wymaga, że obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia strony, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 44 k.p.a. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w tym trybie poprzez złożenie zwykłego oświadczenia, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło.
Wobec powyższego organ II instancji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zarzuty naruszenia art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. należało ocenić jako nieuzasadnione.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ nie zawiera informacji o wymagalności egzekwowanego obowiązku. Nie ulega wątpliwości – co podkreślono powyżej – że w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji MWINB z 24 września 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB nr 113/2017, którą wskazano w tytule wykonawczym jako podstawę obowiązku. Skoro decyzja ta jest ostateczna i nie została wstrzymana, to bezsprzeczna jest wymagalność opisanego w niej obowiązku. Wobec powyższego brak wpisania konkretnej daty w jednej z rubryk tytułu, przy jednoczesnym wskazaniu decyzji stanowiącej jego podstawę, jest nieistotną wadą formalną, która nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Nie ma racji skarżący zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie istniał bowiem obowiązek rozbiórki, a jedynym błędem organu był wadliwy sposób wyliczenia wysokości grzywny. Wadliwość ta nie uzasadniała jednakże konieczności umorzenia postępowania, a jedynie wymagała skorygowania wysokości nałożonej grzywny.
Nie sposób również przyznać rację skarżącemu, który wskazuje, że nieprawidłowym było nałożenie grzywny przed rozpoznaniem zgłoszonych przez niego zarzutów. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarzuty zostały wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w piśmie z 6 października 2021 r., tj. dopiero po nałożeniu grzywny postanowieniem z 29 września 2021 r. Skoro w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny zarzuty nie zostały jeszcze zgłoszone, to niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. Skarżący nie może bowiem wymagać bezczynności organu, który miałby oczekiwać na ewentualne działania strony. Skoro w obrocie prawnym istniał skonkretyzowany obowiązek, który nie został wykonany przez zobowiązanego, to obowiązkiem organu było prowadzenie postępowania egzekucyjnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.