II OSK 2347/24

II OSK 2347/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2077/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 19 w zw. z art. 21
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, 77 § 1, 80 oraz 148 § 1, art. 149 § 1 albo 149 § 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2077/23 w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. sp.k. w upadłości z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lipca 2023 r. nr 263/OPON/2023 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. sp.k. w upadłości z siedzibą w Warszawie, uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 13 lipca 2023 r., nr 263/OPON/2023 uchylające postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 8 lipca 2022 r., nr 357/PRN/2022 o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie dotyczyło natomiast postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 2 marca 2021 r., nr 43/PRN/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę budynku A - dom studencki z usługami i garażem podziemnym oraz budynku B - hotel z usługami i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową, w tym przebudowę układu drogowego, na działkach nr [...] i [...] – część oraz [...] – część, z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z dokumentów przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika, iż skarżąca kasacyjnie wiedziała o okoliczności wznowieniowej co najmniej od dnia 21 kwietnia 2021 r., co doprowadziło do błędnej oceny, że wniosek wznowieniowy został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. i w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem m.in. zasad postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że [...] sp. z o.o. dowiedziała się o okoliczności wznowieniowej dopiero w dniu 31 maja 2022 r. ze sporządzonej przez mgra inż. arch. W.G. "Analizy przesłaniania i nasłonecznienia", a zatem złożyła wniosek wznowieniowy w terminie – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem poprawna ocena materiału dowodowego przez Sąd pierwszej instancji powinna skutkować oddaleniem skargi, a nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia;
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżonym postanowieniem, to jest dokonanie oceny przyczyn merytorycznych wznowienia postępowania, które powinny być oceniane wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. (postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy etapu wstępnego postępowania wznowieniowego i oceny przyczyn formalnych wniosku (podmiotowych i przedmiotowych), który kończy jedno z postanowień określonych w art. 149 § 1 albo 149 § 3 K.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem orzeczenie w granicach sprawy przez Sąd pierwszej instancji powinno skutkować oddaleniem skargi, a nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia;
3. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej - dotyczącej granic niniejszej sprawy – zawartej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2093/22 – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej dokonanej poprzednim orzeczeniu powinno skutkować oddaleniem skargi, a nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia;
4. art. 19 w zw. z art. 21 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez skład Sądu pierwszej instancji, w którym brał udział sędzia M.M. i który powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, albowiem jest klientem spółki [...].1 Sp. z o.o. z siedzibą w W. powiązanej kapitałowo i osobowo ze skarżącą kasacyjnie. Wedle ustaleń skarżącej kasacyjnie kierował on nieuzasadnione zarzuty pod adresem spółki, jak i pracowników spółki co do rozliczenia zaliczki na poczet kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej, a to budzi wątpliwości odnośnie bezstronności tego sędziego w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. sp.k. w upadłości domagając się jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wniosek [...] sp. z o.o. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta z dnia 2 marca 2021 r. o pozwoleniu na budowę został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. oraz w tym kontekście, czy wskazana przez wnioskodawcę okoliczność dotycząca niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy mogła być oceniana przez Sąd pierwszej instancji jako przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., i wreszcie, czy Wojewoda prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 w zw. z art. 21 P.p.s.a., skarżąca podnosi, że sędzia M.M. powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, ponieważ jest klientem spółki [...] sp. z o.o. powiązanej kapitałowo i osobowo ze skarżącą kasacyjnie. Zgodnie z art. 19 P.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Art. 21 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymać się od udziału w sprawie. Odnosząc się do tak podniesionego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie nie składała wniosku o wyłączenie wymienionego wyżej sędziego przed wydaniem wyroku. Skoro natomiast okoliczność ta podniesiona została dopiero w skardze kasacyjnej, to może być ona rozpatrywana nie przez pryzmat art. 19 i 21 P.p.s.a., ale w świetle przesłanki nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Okoliczności opisane przez [...] sp. z o.o. nie dają podstawy do zidentyfikowania wobec sędziego M.M. żadnej z przesłanek z art. 18 P.p.s.a. Relacje klienckie sędziego z inną spółką, jedynie powiązaną kapitałowo ze skarżącą, związane z nabyciem lokalu mieszkalnego czy zarządem nieruchomością wspólną, nie stanowią okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia sędziego z mocy ustawy.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 148 § 1 K.p.a., skarżąca argumentuje, że dowiedziała się o okoliczności wznowieniowej dopiero dnia 31 maja 2022 r., kiedy otrzymała "Analizę przesłaniania i nasłonecznienia" sporządzoną przez mgr. inż. arch. W.G., a zatem wniosek złożony dnia 1 czerwca 2022 r. został wniesiony w terminie miesięcznym określonym w art. 148 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast uznał, że [...] sp. z o.o. posiadała wiedzę o powoływanej okoliczności znacznie wcześniej, wskazując na pismo z dnia 21 kwietnia 2021 r., treść decyzji Wojewody z dnia 17 września 2021 r. oraz zwłaszcza pismo z dnia 2 lutego 2022 r.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę. Z analizy materiału dowodowego wynika, że skarżąca już w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. formułowała zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z decyzjami o warunkach zabudowy oraz nieprawidłowości w zakresie analiz przesłaniania i nasłonecznienia. Także w piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. skarżąca podnosiła, że organ pierwszej instancji nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie przesłaniania światła słonecznego przez projektowaną inwestycję. Argumentacja skarżącej, że dopiero sporządzenie specjalistycznej analizy dnia 31 maja 2022 r. umożliwiło jej powzięcie wiedzy o okoliczności wznowieniowej, nie może zostać uznana za przekonującą. Termin z art. 148 § 1 K.p.a. rozpoczyna bieg od momentu dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, nie zaś od momentu uzyskania dowodu potwierdzającego tę okoliczność. Skarżąca, wskazując już w kwietniu 2021 r. na konkretne niezgodności projektu z warunkami zabudowy oraz wadliwości analiz, wykazała się wiedzą o okolicznościach, które następnie próbowała udowodnić za pomocą ekspertyzy.
Co jednak najistotniejsze, argumentacji skarżącej przedstawionej na usprawiedliwienie zachowania przez nią terminu z art. 148 § 1 K.p.a. nie można odrywać od choćby podstawowej refleksji prawnej o charakterze przywoływanych przez nią okoliczności postrzeganych w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten uzależnia wznowienie od tego, aby wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem okoliczność, na którą powołuje się [...] sp. z o.o., czyli niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, z samej istoty postępowania o pozwolenie na budowę nie może być uznana za nową i nieznaną organowi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zatem jedna z podstawowych kwestii badanych przez organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prezydent nie mógł nie znać tych okoliczności wydając decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ dokonał weryfikacji zgodności projektu z warunkami zabudowy i stwierdził taką zgodność. Fakt, że skarżąca kwestionuje prawidłowość tej oceny, nie oznacza, że mamy do czynienia z nową okolicznością nieznaną organowi. Ewentualna błędna ocena dowodu czy okoliczności faktycznej przez organ nie jest tożsama z brakiem wiedzy organu o tej okoliczności.
Również "Analiza przesłaniania i nasłonecznienia" sporządzona dnia 31 maja 2022 r. nie może być uznana za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ została sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, a przepis wymaga, aby dowód istniał w dniu wydania decyzji. Dokument ten stanowi jedynie próbę wykazania przez skarżącą tezy o niezgodności projektu z warunkami zabudowy, co mogło być przedmiotem oceny w toku zwykłego postępowania administracyjnego, nie stanowi natomiast samoistnej przesłanki wznowienia postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji orzekł poza granicami sprawy, dokonując merytorycznej oceny przyczyn wznowienia postępowania, podczas gdy sprawa dotyczyła jedynie etapu wstępnego postępowania wznowieniowego. Artykuł 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznacza zaskarżone postanowienie, które uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic sprawy. Badając, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie, Sąd musiał ustalić, kiedy skarżąca dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. To z kolei wymagało choćby podstawowej analizy, czego te okoliczności dotyczyły i jaką mają kwalifikację prawną w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z warunkami zabudowy, lecz jedynie stwierdził, że kwestia ta była znana organowi wydającemu decyzję, co wyklucza możliwość uznania jej za nową okoliczność w rozumieniu przepisu o wznowieniu postępowania. Podobnie dotyczy to uwag Sądu pierwszej instancji dotyczących przywołanej przez skarżącą ekspertyzy, która powstała po decyzji objętej wznowieniem. Taka ocena mieści się w granicach kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.
Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., skarżąca argumentuje, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2093/22. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy oraz sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. We wspomnianym wyroku Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest przedwczesny, gdyż na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie organ nie ocenia, czy rzeczywiście zachodzi wskazana podstawa wznowienia. Należy jednak zauważyć, że wyrok ten dotyczył wcześniejszego postanowienia Wojewody, wydanego w warunkach niedostatecznie przeprowadzonego badania zebranej w sprawie dokumentacji. Sąd w tamtym wyroku nakazał Wojewodzie przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w celu ustalenia, kiedy skarżąca dowiedziała się o okolicznościach wznowieniowych. Właśnie taką analizę przeprowadził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a to uprawniało Sąd do poczynienia dalszych uwag dotyczących tego, co w istocie [...] sp. z o.o. postrzega jako wskazaną przez nią przesłankę wznowieniową.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że skarżąca posiadała wiedzę o okolicznościach będących podstawą wniosku o wznowienie znacznie wcześniej niż dnia 31 maja 2022 r., a zatem wniosek w płaszczyźnie formalnej został złożony po upływie terminu z art. 148 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego, Sąd mógł zwrócić uwagę na charakter okoliczności zaprezentowanych przez skarżącą jako przesłanka wznowienia przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i mieściło się to w zakresie dopuszczalnej oceny prawnej w procesie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.