II OSK 2340/24

II OSK 2340/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 126/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 126/24 w sprawie ze skargi A. A. M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 23 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 126/24, w wyniku rozpoznania skargi A. A. M. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność Wojewody, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa (pkt 1. i 2.), zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 5.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Republiki Filipin, wnioskiem z 15 marca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 20 kwietnia 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 19 czerwca 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Wojewoda, 28 czerwca 2023 r. i 12 lipca 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 3 października 2023 r., a następnie wniosła skargę z 18 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 maja 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności w ocenie sądu wojewódzkiego przepisy u.o.p. nie znajdują zastosowania w sprawie dotyczącej skarżącego, który jest obywatelem Republiki Filipin. Wyjaśniono, że u.o.p. określa zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 15 marca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Zdaniem WSA w Gliwicach z akt administracyjnych sprawy wynika, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że organ nie rozpoznał wniosku zobowiązano do jego rozpatrzenia. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając:
- w pierwszej kolejności na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku WSA w Gliwicach oraz odrzucenie skargi.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu i wniosku podniesiono dalsze zarzuty mające skutkować oddaleniem skargi zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 tej ustawy powinno być interpretowane wąsko, a w związku z tym obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 u.o.p., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c.;
2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe;
2) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 3 i § 5 oraz art. 37 "ust." 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktów 1., 2., 3. i 5. oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktów 1., 2., 3. i 5. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 20 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wystąpiono o rozważenie wydania postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny o wystąpieniu z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100"e" i 100d u.o.p. jest zgodny z Konstytucję RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1) oraz wystąpienia z pytaniem prejudycyjnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o dokonanie wykładni aktów prawa w szczególności stwierdzenie, iż na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zawieszenie terminów rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w tym również zawieszenie terminów podejmowania czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, jednakże większość zarzutów okazała się niezasadna lub bezprzedmiotowa.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, tj. zastosowania przez NSA art. 189 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku z jednoczesnym odrzuceniem skargi, nie zasługuje on na uwzględnienie.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niedopuszczalności skargi oparty na naruszeniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. został postawiony w kontekście art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Istota tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że wniesienie ponaglenia w okresie od wejścia w życie art. 100d ust. 1 u.o.p. do upływu terminu wskazanego w tym przepisie (obecnie do 30 września 2025 r.), w którym to okresie nie rozpoczyna się lub ulega zawieszaniu bieg terminu do załatwienia m.in. spraw dotyczących wydania zezwolenia na pobyt czasowy, skutkuje niedopuszczalnością skargi i wyłączeniem możliwości merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny.
NSA stoi na stanowisku, że regulacje art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.o.p. nie dają podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne bezczynności lub przewlekłości organów w sprawach wskazanych w ust. 1. Przywołane regulacje wpływają jedynie na ocenę merytoryczną skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Należy także wskazać, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 (a także art. 100c ust. 1) u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23).
Oznacza to, że sąd wojewódzki nie naruszył w/w przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, rozpoznając merytorycznie skargę.
Jako usprawiedliwiony natomiast należało ocenić kluczowy zarzut tej skargi kasacyjnej tj. błędną wykładnię art. 100d u.o.p. dokonaną przez WSA w Gliwicach i uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu tego przepisu obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 u.o.p., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. Tymczasem skarżący jest obywatelem państwa Filipiny i zdaniem sądu wojewódzkiego w/w przepis nie reguluje jego sytuacji procesowej w postępowaniu o zezwolenie na pobyt czasowy.
Kluczowe bowiem stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że sporne przepisy u.o.p. nie znajdują zastosowania w sprawie bezczynności ze względu na to, że skarżący jest obywatelem innego państwa niż Ukraina i nie przybył na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę przepis, który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.).
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185)). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232). W dacie orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał przepis według ostatniej nowelizacji.
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu na ten okres został utrzymany (art. 100d ust. 1 u.o.p.).
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100d u.o.p. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepis powyższy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Oznacza to, że odmówił zastosowania tej normy, prezentując jej wadliwą interpretację - zdaniem NSA. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepis ten odnosi się do wszystkich cudzoziemców i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tego przepisu nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 828/24, z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 964/24, z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24).
Mianowicie rzeczone przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwoliły na czasowe, od wejścia ich w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. (okres ten uległ kolejnemu wydłużeniu do 30 września 2025 r.) wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d u.o.p. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
U.o.p. oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do u.o.p. mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych u.o.p.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.o.p. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.o.p.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.o.p. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i 100d u.o.p. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiany przepis dotyczy bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 u.o.p. Oznacza to, że WSA w Gliwicach naruszył w/w przepis poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.
Jako bez znaczenia należało ocenić zarzut naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe. Zasadne jest stanowisko WSA w Gliwicach, że wszczęcie postępowania następuje z datą wpływu wniosku do organu administracji publicznej, niezależnie czy wniosek jest obarczony brakami formalnymi. Natomiast odrębną kwestią jest data, od której liczony jest bieg terminu na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Nowelizacja u.o.c. nie zawiera żadnych przepisów, które uchylałyby ogólną regułę zawartą w art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). W ślad za uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 należy powtórzyć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Okoliczność jednak czy zostały uzupełnione braki czy też nie, nie miała żadnego znaczenia dla skutków wprowadzenia art. 100d u.o.p. Niezależnie bowiem od etapu postępowania wszczętego złożeniem wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie było możliwe wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, czy przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.p.o.).
Prawidłowe zastosowanie art. 100d u.o.p. skutkuje tym, że bieg terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę (15 marca 2023 r.) - nie rozpoczął się. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1- § 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołana norma ustala szczególny termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustala reguły liczenia tego terminu w zakresie rozpoczęcia tego biegu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Kluczowe jest jednak to, że art. 100c i art. 100d u.o.p. jako przepisy szczególne (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawiają odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Jako konsekwencję tego przewidują dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). Wobec powyższego irrelewantne dla stosowania przedmiotowego art. 100d u.o.p. jest to, czy organ skierował wezwanie do usunięcia braków, czy też nie. Bieg terminu z art. 112 a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął w ogóle biegu, niezależnie, czy organ wezwałby do usunięcia braków.
Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100d u.o.p poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i 35 k.p.a.. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości.
Jednocześnie NSA nie uznał za celowe występowanie do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100c i 100d u.o.p. jest zgodny z Konstytucję RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1). NSA bowiem w innych wyrokach zaprezentował swoje aktualne stanowisko (dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw). Zdaniem NSA należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2921/24 i z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 3096/21). Niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy pogląd prezentowany jak wyżej nie mógł mieć zastosowania, gdyż WSA w Gliwicach orzekał przed 30 czerwca 2024 r.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie oddalił skargę. Ponieważ skarga kasacyjna zaskarżyła w całości wyrok WSA w Gliwicach (art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a w zakresie pkt 4 oddalającego skargę na bezczynność stanowisko Wojewody jest nieusprawiedliwione, w tej części skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.