II OSK 2336/22

II OSK 2336/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1319/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61, 134, 151, 156, 183, 185, 189, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/21 w sprawie ze skargi H. R. i J. W. na postanowienie Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/21, oddalił skargę H. R.-W. i J. W. na postanowienie Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r , znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej (PINB) postanowieniem z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] zobowiązał H.R. - W. oraz J. W. do sporządzenia i przedłożenia w siedzibie PINB ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego - wiaty na zwierzęta, zlokalizowanej na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości [...], określającej w sposób jednoznaczny: stan techniczny elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego; propozycje rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości (a w przypadku braku możliwości ich wyeliminowania, propozycje zastosowania alternatywnych rozwiązań), celem doprowadzenia tego obiektu budowlanego - wiaty na zwierzęta do stanu zgodnego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności do stanu umożliwiającego bezpieczne jego użytkowanie, niezagrażające życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Termin realizacji ww. obowiązku ustalono do dnia 31 sierpnia 2021 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez H. R. - W. i J. W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) postanowieniem z dnia 23 września 2021 r. Nr [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w związku z art. 144 k.p.a., art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. MWINB wskazał, że na podstawie akt sprawy dokonał zweryfikowania kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji, uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu przed organem II instancji. Stroną postępowania w niniejszej sprawie jest właściciel obiektu t.j. X oraz jego zarządca (dzierżawca) tj. J. W. i H. R.-W..
MWINB wskazał, że postępowanie dotyczy stanu technicznego obiektu budowlanego - wiaty na zwierzęta, zlokalizowanej na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości [...]. W dniu 22.03.2021 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w trakcie których ustalono: "Na przedmiotowej działce istnieje obiekt budowlany - wiata na fundamencie punktowym żelbetowym o konstrukcji drewnianej z dachem o pokryciu niepalnym - eternit. Wiata znajduje się w złym stanie technicznym. Ubytki materiałowe z pokryciu dachowym oraz w elementach osłonowych wiaty. Pęknięcia w elementach podporowych oraz belkach drewnianych. Stan techniczny wiaty budzi wątpliwości co do możliwości bezpiecznego użytkowania. Wg oświadczenia J. W. -dzierżawcy nie nosi się on z zamiarem rozbiórki przedmiotowego obiektu. Nosi się z zamiarem jego remontu. Stan obiektu potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona na dzień kontroli (...)". Nadmieniono, że w protokole z ww. czynności kontrolnych podano numer działki "[...]". Z zebranego materiału dowodowego w tym zawiadomienia PINB z dnia 10.03.2021r. znak: [...] wynika, że w/w czynności kontrolne dotyczyły działki nr [...] w miejscowości [...]. Okoliczność powyższa nie była kwestionowana w dalszej części postępowania.
Organ wskazał, że zgodnie z informacjami przekazanymi w dniu 9 kwietnia 2021r. drogą mailową z X obiekt którego dotyczy niniejsze postępowanie jest przedmiotem dzierżawy.
Dalej organ wskazał, że z dniu 7 maja 2021r. w siedzibie PINB przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie: "rozbiórki budynku wiaty na zwierzęta zlokalizowanej na dz. ew. nr [...] w miejscowości [...]/j, w trakcie której J. W., pouczony o odpowiedzialności z art. 233 k.k. za fałszywe zeznania oświadczył: "nie noszę się z zamiarem rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty. Budynek jest użytkowany i nadal będę chciał go użytkować. Budynek wymaga remontu i w najbliższym czasie chciałbym go wykonać. Budynek ten został uszkodzony w minimalnym stopniu przez spadające drzewo i szkody przez niego wyrządzone należy usunąć. W trakcie użytkowania przedmiotowego budynku dokonywałem licznych napraw m. in. wykonano nowe fundamenty punktowe do istniejących podpór oraz wykonano mieczowanie całej konstrukcji. Jednocześnie oświadczam że budynek nie jest moją własnością posiadam umową dzierżawę do 2024 r. i wszelkie decyzji i nakazy w mojej ocenie należy kierować na właściciela tj. X". Jak wskazuje organ odwoławczy - z zebranego materiału dowodowego wynika, że z uwagi na opisywane nieprawidłowości: ubytki materiałowe w pokryciu dachowym oraz w elementach osłonowych wiaty, poszczególne elementy obiektu są poddawane zwiększonemu negatywnemu oddziaływaniu czynników atmosferycznych. Z uwagi na powyższe oraz stwierdzone pęknięcia w elementach podporowych oraz belkach drewnianych, stan techniczny wiaty budzi wątpliwości, co do możliwości bezpiecznego użytkowania. Organ podkreślił, że pracownicy PINB mają możliwość jedynie makroskopowej oceny stanu technicznego obiektu. Posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych jak i na zauważenie braku możliwości rozwiązania danego problemu technicznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Istnieje bowiem konieczność oceny stwierdzonych nieprawidłowości, oceny wpływu oddziaływania atmosferycznego na części obiektu oraz skuteczności napraw, na które wskazywał J. W. podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 07.05.2021r. MWINB w Krakowie przychylił się do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.10.2018r. sygn. akt II OSK 2655/16 cyt.: "Zauważyć w tym miejscu trzeba wewnętrzną sprzeczność w argumentacji skarżącej kasacyjnie wyrażającą się z jednej strony w powołaniu się na wiedzę fachową organów nadzoru budowlanego jako okoliczność wykluczającą możliwość nałożenia przez nie obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a jednocześnie na generalnym zakwestionowaniu możliwości zaistnienia sytuacji, w której osoby będące piastunami funkcji organu, w oparciu właśnie o posiadaną wiedzę fachową z danej dziedziny dochodzą do przekonania, że stan techniczny danego obiektu budowlanego budzi tak znaczne wątpliwości, że nie mogą być one usunięte przez same organy i co za tym idzie wymaga nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jest zaś okolicznością oczywistą i niewymagająca dowodu, iż posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala zarówno na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych, jak i na zauważenie braku posiadania wystarczających kompetencji do rozstrzygnięcia danego zagadnienia. Samoświadomość ograniczeń własnej wiedzy jest bowiem elementem posiadanych w danej dziedzinie kompetencji".
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu wskazano, że nie dają one podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Adresatem nakazu wynikającego z art. 81c ust. 2 P.b. może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego można objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością. MWINB przychylił się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2019r. sygn. akt II OSK 1791/17 cyt.: "Zarządcą obiektu budowlanego" może być podmiot sprawujący trwały zarząd nad nieruchomością w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w ustawie o własności lokali lub na podstawie innych przepisów, jak również zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym niewątpliwie zarządcą obiektu budowlanego będzie zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot posiadający szczególne prawo do zarządzania nieruchomością definiowane jako prawo trwałego zarządu lub podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy (np. jako użytkownik lub najemca)". Organ wskazał, że w zgromadzonych aktach zalega kopia dokumentu pod nazwą: "Aneks nr 7 do umowy dzierżawy nieruchomości nr [...] ([...]) zawartej w dniu 15.06.2000" pomiędzy X (wydzierżawiającym) a H. R. W. i J. W. (dzierżawcą). Zgodnie z § 6 w/w aneksu "dzierżawca zobowiązuje się do używania przedmiotu dzierżawy z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności: (...) prawa budowlanego i zobowiązuje się do używania przedmiotu dzierżawy stosownie do tych ograniczeń i obowiązków". Natomiast stosownie do § 7 w/w aneksu cyt.: "dzierżawca zobowiązuje się do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy. W szczególności Dzierżawca zobowiązuje się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji szczegółowych na swój koszt z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania oraz prowadzenia książek obiektów budowlanych". W § 8 w/w aneksu wskazano cyt.: "dzierżawca może ponosić nakłady inwestycyjne, polegające na: budowie (odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) i przebudowie obiektu budowlanego, wykonywaniu urządzeń melioracji szczegółowych i nasadzeń wieloletnich, powiększające ich wartość, po uzyskaniu pisemnej zgody Wydzierżawiającego i uzgodnieniu z nim sposobu rozliczenia za dokonane ulepszenia, co określać będzie odrębna umowa". Mając na względzie że obowiązek dbałości o obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wynika z opisywanego powyżej aneksu do umowy dzierżawy, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że PINB prawidłowo uznał, że osobą zobowiązaną do realizacji obowiązku nałożonego zaskarżonym rozstrzygnięciem jest zarządca obiektu będący jego dzierżawcą. Nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w ocenie MWINB mieści się w zakresie bieżącego utrzymania obiektów.
Skargą H. R.-W. i J. W. z dnia 27 października 2021r. zaskarżyli postanowienie MWINB z dnia 23 września 2021 r. nr [...] zrzucając mu naruszenie art. 81c ust. 2 P.b.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak prawidłowo wyjaśniają organy nadzoru budowlanego postanowienie to ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Jedyną przesłanką warunkującą nałożenie na stronę postępowania (w tym wypadku dzierżawcę) obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd podał za wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1486/11, że nakładając w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2 p.b., musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga uzasadnienia.
Przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 Pr. budowlanego mogą być nie jakiekolwiek, a jedynie uzasadnione (a więc kwalifikowanie) wątpliwości, co do stanu technicznego budynku.
W ocenie Sądu takie wątpliwości, co do stanu technicznego wiaty na zwierzęta zlokalizowanej na działce ew. [...] w [...]u zostały w niniejszej sprawie wykazane. Wiata wykazuje "pęknięcia w elementach podporowych oraz belkach drewnianych", co ma decydujące znaczenie dla samej konstrukcji obiektu. Poza tym występują "liczne ubytki materiałowe w pokryciu dachowym oraz w elementach osłonowych wiaty". W tej sytuacji wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu, określającej w sposób jednoznaczny stan techniczny elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego i propozycje rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości (a w przypadku braku możliwości ich wyeliminowania, propozycje zastosowania alternatywnych rozwiązań), celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności do stanu umożliwiającego bezpieczne jego użytkowanie, niezagrażające życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska znajduje pełne uzasadnienie. Dzierżawcy nieruchomości w osobach H. R. – W. i J. W. prezentują jednoznaczne i konsekwentne stanowisko, że obiekt nadaje się do remontu oraz że nie jest ich zamiarem rozebranie obiektu. Obiekt jest użytkowany i dzierżawcy chcą go użytkować. Przyznają, że budynek wymaga remontu i w najbliższym czasie chcą go wykonać. Nie precyzują jednak konkretnie kiedy i w jaki sposób. Z protokołu nr [...]r na miejscu czynności z dnia 22 marca 2021 r wynika że "Pana J. W. nosi się z zamiarem zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej" (k – 43 akt adm.). Protokół podpisany został przez biorącego udział w czynnościach J. W.. Aktualny stan techniczny obiektu został opisany w protokołach kontroli z 22 marca 2021 r, 9 listopada 2020 r na które powołują się organy I i II instancji, a także udokumentowany za pomocą materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom dzierżawców – skarżących z protokołów tych i materiału fotograficznego wynika jednoznacznie, że zakres uszkodzeń i ubytków w substancji obiektu jest duży. Z uwagi na ubytki materiałowe w pokryciu dachowym oraz elementach osłonowych wiaty jej poszczególne elementy są poddawane zwiększonemu negatywnemu oddziaływaniu czynników atmosferycznych. Stwierdzono istotne pęknięcia w elementach podporowych oraz belkach drewnianych, co budzi uzasadnione wątpliwości co do dalszego bezpiecznego użytkowania. Organy nadzoru budowlanego jako fachowe organy z zakresu budownictwa zajęły jasne stanowisko, co do stwierdzonych nieprawidłowości, zwracając uwagę na zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania obiektu, skoro naruszone są jego elementy podporowe i belki podtrzymujące. W sytuacji jednak gdy dzierżawcy prezentują kategoryczne stanowisko, że obiekt nadaje się do bieżącego wykorzystywania - niezbędne jest wykazanie tego stosownym dowodem. Nie jest rolą organu budowlanego zastępowanie w tym względzie skarżących. Z tego względu istnieje konieczność oceny stwierdzonych nieprawidłowości, dalszego wpływu oddziaływania atmosferycznego na części obiektu i skuteczności dotychczasowych napraw wskazywanych przez skarżących. Opinię taką sporządzi osoba posiadająca uprawnienia budowlane. Obowiązek dostarczenia takiej ekspertyzy obciąża zobowiązanego, a w przypadku jej niedostarczenia organ nadzoru budowlanego może zlecić jej wykonanie na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia.
W świetle tych zebranych dowodów nie można zdaniem Sądu postawić zarzutu, że MWINB naruszył art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego zebrały wystarczający materiał dowodowy, który dał podstawę do przyjęcia, że zakres uszkodzeń obiektu budowlanego – wiaty na zwierzęta jest na tyle znaczny, że budzi uzasadnione wątpliwości, co do jego stanu technicznego oraz bezpiecznego użytkowania. Sąd podzielił stanowisko, że analiza zawarta w ekspertyzie stanu technicznego dotycząca stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego, następnie propozycje rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości (a w przypadku braku możliwości ich wyeliminowania, propozycje zastosowania alternatywnych rozwiązań), doprowadzi do wykrycia wszystkich istniejących nieprawidłowości stanu technicznego, co w przyszłości pozwoli organowi I instancji na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, skoro dzierżawcy chcą dalej użytkować ten obiekt. Doprowadzenie obiektu do stanu bezpiecznego użytkowania leży w interesie samych dzierżawców i właściciela terenu.
Z tych względów w ocenie Sądu prawidłowe było zastosowanie art. 81c ust 2 P.b. w niniejszej sprawie. MWINB trafnie potwierdził stanowisko organu I instancji, że obiekt budowlany znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym i w związku z tym organ I instancji zobligowany jest do podjęcia działania zmierzającego do likwidacji wykrytych nieprawidłowości, zarówno już ujawnionych przez PINB w Limanowej, jak i dodatkowych, ewentualnie wskazanych w zażądanej ekspertyzie technicznej. Sąd zauważył, że inne okoliczności faktyczne legły u podstaw wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r , sygn. akt II SA/Kr 1317/21, a zawartej w uzasadnieniu tego wyroku oceny prawnej dotyczącej braku oceny "efektywności wykonania obowiązku" oraz braku możliwości uznania skarżących za "zarządców obiektu budowlanego" nie podzielił.
Obowiązek wynikający z zaskarżonego postanowienia, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy mógł zdaniem Sądu zostać nałożony na dzierżawcę nieruchomości. W art. 81 c ust 2 P.b. mowa o szerokim pojęciu "zarządu nieruchomością". Za zarządców można bowiem uznać osoby, które na podstawie umów cywilnych zawartych z właścicielem rzeczy sprawują czynności nawet zwykłego administrowania nieruchomością. W tym szerokim pojęciu "zarządu" mieszczą się również uprawnienia i obowiązki skarżących (wobec rzeczy i jej właściciela), jako dzierżawców nieruchomości, wynikające z zawartej umowy dzierżawy z dnia 15 czerwca 2000 r, aneksów do niej i przepisów kodeksu cywilnego. Dzierżawcy nieruchomości reprezentują bowiem prawa właściciela, sprawując efektywne władztwo nad rzeczą, na podstawie zawartej umowy dzierżawy. Zgodnie z zawartą umową i aneksami – przedmiot dzierżawy w postaci nieruchomości rolnej , budynków , budowli oraz innych urządzeń trwale z nim związanych pozostają w używaniu dzierżawców, wraz z prawem pobierania pożytków naturalnych przez okres trwania umowy. Dzierżawca zobowiązany jest do używania przedmiotu dzierżawy zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Stosownie do § 7 ust 1 i 2 aneksu nr 7 z dnia 21.10.2020 r do umowy dzierżawy nieruchomości zawartej w dniu 15.06.2000 r. dzierżawca zobowiązuje się do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania, w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie uległy pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy. W szczególności dzierżawca zobowiązuje się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji na swój koszt z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania oraz prowadzenia książek obiektów budowlanych (aneksy do umowy dzierżawy w aktach administracyjnych). Do obowiązków dzierżawcy należy prowadzenie w imieniu właściciela bieżącej eksploatacji obiektu budowlanego i zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego obiektu. Dzierżawca powinien, stosownie do występujących potrzeb, zapewnić również naprawę obiektu w sposób, który nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia i życia, mienia i sąsiednich nieruchomości. Zapewnienie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego i estetycznego obiektu w celu niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, to działania które powinien podjąć właściciel lub zarządca obiektu zgodnie z art. 61 pkt 1 i 2 P.b. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu nałożone postanowieniem organów nadzoru budowlanego mogło być kierowane do dzierżawcy, bowiem jest to faktyczny zarządca rzeczy.
Zdaniem Sądu powoływane w skardze kwestie rozliczeń dzierżawców z właścicielem pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, bowiem dotyczą roszczeń cywilnych. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły kompetencji wynikających z przepisów prawa budowlanego, nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania i dlatego skargę wniesioną Sąd oddalił.
Skargą kasacyjną J. W. i H. R.-W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a to art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polegające na zobowiązaniu skarżących do sporządzenia na własny koszt ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowalnego - wiaty na zwierzęta, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej numer [...], podczas gdy stan w jakim znajduje się obiekt budowalny nie uzasadnia sporządzenia ekspertyzy technicznej, albowiem zarówno dla pracowników PINB jak również dla skarżących wiadomym jest jakie prace budowlano - remontowe należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowalnego, przez co brak jest uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, zwłaszcza w świetle wiedzy jaką powinni dysponować pracownicy PINB w Limanowej posiadający ponadprzeciętną wiedzę z zakresu materii prawa budowalnego,
2. przepisów prawa materialnego, a to art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polegające na zobowiązaniu skarżących zamiast właściciela nieruchomości do sporządzenia na własny koszt ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowalnego - wiaty na zwierzęta, podczas gdy skarżący są wyłącznie dzierżawcami gruntów rolnych i posadowionych na nich obiektów budowalnych, dlatego też nie należy uznawać ich za zarządców obiektu budowalnego w rozumieniu przepisów prawa budowalnego. Tym samym skarżący nie powinni być obciążeni sporządzeniem stosownych ekspertyz technicznych, albowiem spoczywa na nich wyłącznie powinność prowadzenia bieżącej konserwacji i remontów obiektów stanowiących część przedmiotu dzierżawy, a nadto istotnym pozostaje, że adresatem ewentualnej decyzji o rozbiórce będzie właściciel nieruchomości, a nie jej dzierżawcy.
3. przepisów prawa materialnego, a to art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polegające na zobowiązaniu skarżących do sporządzenia na własny koszt ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowalnego - wiaty na zwierzęta, podczas gdy w toku postępowania nie wyjaśniono dlaczego obiekt budowlany budzi wątpliwości co do stanu technicznego i jakiego rodzaju są to wątpliwości,
4. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organy:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wskazane przez skarżących w zażaleniu uchybienia uzasadniały konieczność jego uchylenia,
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, polegającego w szczególności na ustaleniu czy nałożenie kwestionowanego obowiązku będzie celowe z punktu widzenia efektywności jego wykonania.
Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie od MWINB na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku zasądzenie, na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
X w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa od skarżących na rzecz uczestnika.
W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2025 r. skarżący podnieśli, iż wykonanie zaskarżonych w tej sprawie postanowień, staje się bezprzedmiotowe, bowiem X nie przedstawił do dnia 31 października 2024r. nowych warunków do przedłużenia dzierżawy nieruchomości na której posadowiony jest obiekt budowlany - wiata na zwierzęta. X traktuje skarżących jako bezumownych użytkowników, nakazuje likwidację prowadzonej działalności hodowlanej sprowadzającej się do fizycznej likwidacji stada ok 200 szt. bydła. Zastosował 30-krotną stawkę czynszu jaki byłby do uzyskania po przeprowadzeniu przetargu. W uzasadnieniu o nieprzedłużeniu umów dzierżawy X powoływał się na decyzje Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Limanowej. X wniósł do Sądu Rejonowego w Limanowej pozew o odebranie nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługiwała ona na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zamieszczono zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i obrazy przepisów postępowania. Zważywszy na oparcie skargi kasacyjnej na obu ustawowych podstawach w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.
W sprawie tej usprawiedliwiony jest przede wszystkim podniesiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. niezależnie od argumentacji przedstawionej na jego poparcie. Przypomnieć wypada, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Generalnie sentencja wyroku składa się: a) z części stałej (rubrum albo komparycja wyroku), oraz b) z części zmiennej (tenor wyroku).
Podkreślić należy, że we wstępnej części wyroku (komparycji) precyzyjnie określa się przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po czym następuje rozstrzygnięcie sądu o żądaniu skarżącego zawartym w jego skardze uruchamiającej postępowanie i ewentualnie o żądaniach zgłoszonych w toku postępowania przed sądem, czyli o zasadności skargi. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku sądu administracyjnego może mieć dwojaką postać. Stwierdzając w zaskarżonym akcie lub czynności naruszenie prawa, sąd orzeka o skutkach prawnych tego naruszenia w jeden ze sposobów określonych w art. 145-150 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt lub czynność są zgodne z prawem, powoduje nieuwzględnienie skargi. Następuje to w wyroku oddalającym skargę - art. 151 p.p.s.a.
Uwagi te poczynione zostały albowiem przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez H. R. W. i J. W. było w rzeczywistości postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 września 2021 r. nr [...]znak [...]utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] znak [...] zobowiązujące ww. skarżących do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego wiaty na zwierzęta zlokalizowanej na dz. [...] położonej w miejscowości [...]. Nie jest sporne, iż w treści skargi na ww. postanowienie strony złożyły wniosek o to "aby organ wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji". W konsekwencji tego wniosku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...] na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania własnego postanowienia z dnia 23 września 2021 r. nr [...]znak [...]utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] znak [...].
Natomiast Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę stron, jak wyżej zaznaczono, na ostateczne postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 września 2021 r. nr [...] znak [...], w komparycji zaskarżonego wyroku wskazał, iż przedmiotem rozpoznania w trybie uproszczonym jest skarga H. R.-W. i J. W. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej i w tym zakresie oddalił skargę. Natomiast w uzasadnieniu tego wyroku przedstawiono rozważania odnoszące się do ostatecznego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 września 2021r. znak [...] i w odniesieniu do tego postanowienia przedstawiono rozważania uzasadniające, zdaniem Sądu, zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a.
Przede wszystkim z treści sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1319/21 wynika, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął w przedmiocie postanowienia z dnia 5 listopada 2021 r, nr [...] znak [...] dot. odmowy wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 23 września 2021 r. nr [...] nakazującego przedłożenie ekspertyzy technicznej, które nie było objęte skargą do Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygniecie zawarte w sentencji zaskarżonego wyroku nie dotyczy bowiem zaskarżonego przez strony postanowienia. W sprawie tej występuje zatem, co jest niesporne, rozbieżność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem.
Orzeczenia sądów powinny być kompletne i konkretne, czyli uzasadnienie powinno być zgodne (adekwatne) z rozstrzygnięciem wyrażonym w sentencji. Jest to zwykła i modelowa sytuacja. W razie rozbieżności występujących w treści sentencji wyroku oraz uzasadnienia o zakresie rozstrzygnięcia powinna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które de facto powinno odpowiadać treści sentencji- por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt III FSK 294/21, z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 2054/17.
Również brak było podstaw do sprostowania wyroku w oparciu o regulację zawartą w art. 156 § 1 p.p.s.a. Jak się podnosi w orzecznictwie NSA, sprostowanie powinno dotyczyć omyłek o charakterze oczywistym, które nie wpływają w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia i mogą to być wyłącznie ujawnione w orzeczeniu niedokładności, błędy pisarskie lub rachunkowe albo inne oczywiste omyłki (vide postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 1401/14, postanowienie NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II GZ 633/14). Wskazanie w sentencji wyroku innego rozstrzygnięcia organów administracji niż zaskarżone do Sądu i przedstawienie do tego uzasadnienia w jego motywach odnoszącego się do prawidłowo zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może być uznane za oczywistą omyłkę w kontekście art. 156 § 1 p.p.s.a. Sprostowanie nie jest środkiem prawnym, które może prowadzić do istotnej zmiany treści rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1120/14).
W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. gdyż sąd ten uczynił przedmiotem oceny legalności inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę, o czym decyduje w realiach niniejszego postępowania treść sentencji wyroku. Raz jeszcze należy podnieść, iż w przypadku rozbieżności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem, o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku a nie jego uzasadnienie (vide postanowienie NSA z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 105/08, wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 811/10).
Skoro w rozpoznawanej sprawie zachodzi sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, to taka sprzeczność powinna zostać wyeliminowana w toku ponownego rozpoznawania sprawy.
Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Jednocześnie działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie tej zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek do zastosowania ww. konstrukcji prawnej.