II OSK 2309/25

II OSK 2309/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1079
art. 100 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2771/24 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 12 września 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.9793.2024/TM w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2771/24 oddalił skargę R. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 12 września 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 12 kwietnia 2024 r. o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1. na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: "k.p.a."), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, kiedy decyzja organu II instancji obarczona jest błędami polegającymi na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie - poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego, iż cudzoziemiec od 4 lat znajduje się na terytorium Polski, posiada stałe zatrudnienie, tworzy związek i prowadzi życie rodzinne z obywatelką polską, K. P., nigdy nie był karany za przestępstwo oraz niezwłocznie regulował wszelkie mandaty karne – i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. – co winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. – polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, kiedy organu II instancji zastosował nieproporcjonalne środki wobec cudzoziemca poprzez odmowę udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy z uwagi na drobne wykroczenia drogowe w sytuacji, kiedy może on pochwalić się długoletnim i stabilnym stylem życia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – co winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 8 pkt 1 i 2 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności polegające na ich niezastosowaniu, co skutkowało naruszeniem prawa do zachowania stosunków rodzinnych między skarżącym a jego partnerką poprzez ingerencję w prawo do życia rodzinnego skarżącego, które prowadzi razem ze swoją partnerką, K. P. będącą obywatelką polską oraz nierozważeniem, czy dokonana ingerencja była konieczna i proporcjonalna;
- art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie Dz.U. z 2026 r. poz. 203) – dalej: "u.c.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż odmowie udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy wymagają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji, gdy taki wniosek jest nieuzasadniony i przedwczesny, a z zachowania skarżącego podczas pobytu na terytorium RP nie wynika, aby zasadna była odmowa udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy z któregokolwiek z ww. względów.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie występują.
Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Przechodząc do tych rozważań konieczne jest przypomnienie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c., zgodnie z którym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską.
Nie ulega wątpliwości, że zagrożenie, które stwarza pobyt cudzoziemca, powinno być skonkretyzowane w toku postępowania administracyjnego przez wskazanie wartości, którym zagraża jego pobyt. Orzekające w sprawie organy dokonały tej konkretyzacji uznając, że dalszy pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowiłby zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Pojęcie "bezpieczeństwa publicznego", jak podkreśla się w doktrynie, należy wiązać z ochroną życia i zdrowia oraz mienia przed bezprawnym zamachem, natomiast pojęcie "porządku publicznego" z zadaniami administracji, które wiążą się z utrzymaniem porządku umożliwiającego normalne życie w państwie. Przyjmuje się, że bezpieczeństwo publiczne to taki stan, w którym ogółowi obywateli, jak również innym podmiotom, w tym państwu i innym instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo (zagrożenie określonych dóbr) oraz nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego, funkcjonowania instytucji, a także urządzeń publicznych, i to niezależnie od źródła. Porządek publiczny obejmuje natomiast ład w sferze życia publicznego, umożliwiający normalny rozwój życia w państwie (por. J. Chlebny (red.). Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. Wydanie 1 – komentarz do art. 100, Legalis). Nadto pojęcie porządku publicznego jest rozumiane jako stan polegający na przestrzeganiu przez ludzi reguł postępowania (zasad, nakazów, zakazów), których nieprzestrzeganie w warunkach życia danej zbiorowości (lokalnej, zawodowej) narażałoby ich na konflikty i uciążliwości. Ochrona porządku publicznego jest nierozerwalnie związana z ochroną porządku prawnego (przestrzegania przepisów prawa) i choć jest ona pojęciem szerszym niż ochrona porządku prawnego, to każde naruszenie porządku prawnego (przepisów prawa) stanowi jednocześnie naruszenie porządku publicznego, będącego w swej istocie wolnym od zakłóceń biegiem życia zbiorowego, uporządkowanym przepisami prawnymi.
Podsumowując powyższe podkreślić należy, że każdy czyn zabroniony, będący jednocześnie naruszeniem prawa, godzi w porządek publiczny. Dla uznania, że względy bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego wymagają odmowy udzielenia cudzoziemcowi pobytu na terytorium RP, konieczne jest wskazanie jego zachowań, które takie stwierdzenie uzasadniają. W przedmiotowej sprawie zaistnienie przesłanki "ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" organy obu instancji wywodziły przede wszystkim z faktu popełnienia przez skarżącego szeregu wykroczeń drogowych. Powołano się również na okoliczność zatrzymania cudzoziemca przez funkcjonariuszy policji w związku z podejrzeniem o stosowanie przemocy domowej z użyciem niebezpiecznego narzędzia.
Z poczynionych w sprawie ustaleń opartych na pismach Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie z 14 sierpnia 2024 r. oraz Naczelnika Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komendy Stołecznej Policji z 19 sierpnia 2024 r. wynika, że cudzoziemiec w okresie od 1 lipca 2022 r., gdy został ukarany za wykroczenie stypizowane w art. 97 k.w. (poruszanie się pojazdem mechanicznym bez zapiętych pasów bezpieczeństwa) do 21 lutego 2024 r., a zatem w nieco ponad półtora roku, popełnił piętnaście wykroczeń drogowych, za które został ukarany grzywnami w trybie mandatowym. Chodziło tu o dziewięć wykroczeń z art. 97 k.w., trzy wykroczenia z art. 92 k.w. (niestosowanie się do znaku lub sygnału drogowego albo do sygnału lub polecenia osoby uprawnionej do kierowania ruchem lub do kontroli ruchu drogowego) oraz dwa wykroczenia stypizowane w art. 96 k.w. (dopuszczanie do prowadzenia pojazdów niesprawnych lub prowadzania pojazdów przez osoby nieuprawnione lub znajdujące się w stanie uniemożliwiającym w pełni bezpieczne prowadzenie pojazdu) i jedno wykroczenie stypizowane w art. 95 k.w. (prowadzenie pojazdu bez wymaganych dokumentów). Podkreślić należy, że ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Podnosi on jednak, że popełnione przez niego wykroczenia nie mogą być utożsamiane z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W ocenie NSA powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne, a Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy fakt wielokrotnego dopuszczenia się naruszeń porządku prawnego, poprzez dokonywanie wykroczeń drogowych, upoważniał orzekające w sprawie organy do sformułowania oceny, iż takie zachowanie skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w RP.
W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej skupiającej się na znikomej wadze tych czynów, niskiej wysokości mandatów orzeczonych za ich popełnienie i bieżącym ich opłacaniu, czy wreszcie braku spowodowania wypadku czy kolizji, jak i braku orzeczenia wobec cudzoziemca zakazu prowadzenia pojazdów – również należy podzielić stanowisko sądu wojewódzkiego. Nawet popełnienie przez cudzoziemca wykroczeń, charakteryzujących się pojedynczo relatywnie niskim stopniem społecznej szkodliwości, za które był karany jedynie mandatami, nie stoi bowiem na przeszkodzie stwierdzeniu zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, jeśli przemawia za tym całokształt okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie okoliczności te jednoznacznie wskazują natomiast, że w okresie niespełna dziewiętnastu miesięcy cudzoziemiec popełnił piętnaście wykroczeń drogowych. Co istotne cudzoziemiec nie zaprzestał popełniania czynów karalnych po nałożeniu na niego prawomocnych mandatów za wcześniejsze, niekiedy analogiczne wykroczenia. Świadczy to w oczywisty sposób o utrwalonym i lekceważącym stosunku cudzoziemca do porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wprost godzi w wartości bezpieczeństwa i porządku publicznego. Cudzoziemiec zdaje się nie rozumieć, że bagatelizowanie przez niego uporczywie popełnianych wykroczeń poprzez stwierdzenie, że (przecież) nie spowodował kolizji ani wypadku oraz że nie odebrano mu uprawnień do kierowania pojazdami, nie mogło działać na jego korzyść. Pozytywnego wpływu na ocenę zachowania cudzoziemca w kontekście przesłanek ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego z art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c. nie mógł mieć również fakt bieżącego regulowania przez niego należności wynikających z mandatów karnych. Wszakże po tym, jak cudzoziemiec zapłacił kwotę wynikającą z mandatu za pierwsze z wykroczeń wymienionych powyżej, w stosunkowo niedługim czasie popełnił kilkanaście kolejnych (w tym także takich samych) wykroczeń. W odniesieniu do sprawnego regulowania należności mandatowych należy też powtórzyć za WSA i organem odwoławczym, że celem art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c. nie jest zapewnienie, by cudzoziemcy wywiązywali się ze zobowiązań nałożonych na nich za naruszenia prawa, lecz zapewnienie, by do tych naruszeń nie dochodziło.
Konsekwencją powyższego musiało być stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy, że postawa cudzoziemca jest niezmienna, a okoliczność ta nie przemawia za przyjęciem wobec niego pozytywnej prognozy, że nie dokona on kolejnych wykroczeń w przyszłości. To zaś niewątpliwie wskazuje na zagrożenie dla ww. wartości chronionych art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c.
Podsumowując dotychczasową argumentację wskazać należy, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, okoliczności związane z popełnieniem przez cudzoziemca kilkunastu wykroczeń drogowych stanowiły o zagrożeniu dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w stopniu, który uzasadniał wydanie decyzji na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c. W konsekwencji podniesione w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty skupiające się na błędach w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i mający być efektem tych uchybień zarzut błędnego zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c. okazały się bezzasadne.
Dodać przy tym trzeba, że WSA trafnie nie przyznał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności zatrzymania cudzoziemca w związku z podejrzeniem stosowania przez niego przemocy domowej. O ile bowiem przesłanka ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nie wymaga prawomocnego wyroku skazującego, to nie może też opierać się wyłącznie na samym fakcie zatrzymania w związku z podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 Konwencji wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Z art. 8 ust. 2 Konwencji wynika zaś, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Artykuł 8 Konwencji nie gwarantuje zatem niczym nieograniczonego prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym i jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (np. wyroki ETPCz: Rodrigues da Silva i Hoogkamer p-ko Królestwu Niderlandów z 31 stycznia 2006 r., skarga nr 50435/99; Darren Omoregie i inni p-ko Norwegii z 31 lipca 2008 r., skarga nr 265/07; Nunez p-ko Norwegii z 28 czerwca 2011 r.). Tym samym regulacja zawarta w ww. artykule nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania bez względu na fakt nieprzestrzegania przez niego obowiązujących przepisów i reguł prawnych. Powyższy przepis przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia rodzinnego, czy prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie. Poza tym wskazać należy, że to w ewentualnym postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu, będą podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu okoliczności dotyczące utrzymywania przez niego życia rodzinnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że i ta kwestia została prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji. WSA podkreślił bowiem w szczególności, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podyktowana zaistnieniem przesłanki negatywnej określonej w art. 100 ust. 1 pkt 4 u.c. nie zależy od sytuacji rodzinnej cudzoziemca.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.