II OSK 2299/25

II OSK 2299/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 529/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-07-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 54, 62, 133, 134, 141, 149, 151, 182, 183,  184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10, 12, 35, 36, 37, 52, 61, 63, 73, 74, 106, 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 529/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w zakresie udostępnienia akt administracyjnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 lipca 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 529/24, oddalił skargę M. B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w zakresie udostępnienia akt administracyjnych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że w piśmie z 5 grudnia 2024 r. M. B. złożył skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w zakresie nieudostępnienia mu do wglądu akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st Warszawy Nr [...] z 10 lutego 2016 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dwupoziomowego lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...] (działka ew. nr [...] obręb [...]), polegającą na rozbiórce schodów wewnętrznych i wykonaniu zabudowy luku schodów. W skardze wniesiono o uznanie, że "czynność organu niezapewniająca skarżącemu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 10 lutego 2016 r. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa."
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 20 stycznia 2025 r. skarżący odniósł się do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę.
Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dla oceny czy organ dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy należy ustalić czy i kiedy rozpoczął bieg termin na jej załatwienie. W przypadku "sprawy" o udostępnienie akt termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg w momencie złożenia do organu wniosku. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy. Przez doręczenie żądania organowi administracji publicznej rozumieć należy doręczenie podania we właściwej formie pisemnej pozwalającej na odczytanie istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 i § 3 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Tymczasem w aktach sprawy przekazanych sądowi wraz ze skargą brak jest wniosku skarżącego o udostępnienie akt, sporządzonego i doręczonego organowi w jednej ze wskazanych wyżej form. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o telefonicznym zgłoszeniu przez skarżącego żądania udostępnienia akt we wskazanym przez niego terminie. Takiego wniosku bądź jego kopii nie przedstawił również sam skarżący. Stąd też, skoro nie doszło do wszczęcia incydentalnego postępowania w sprawie udostępnienia akt postępowania administracyjnego (okoliczność ta nie wynika z akt sprawy i nie została dowiedziona przez skarżącego) to brak jest zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie wezwał organu do przesłania kompletnych i uporządkowanych akt i wydał wyrok pomimo braku w aktach istotnych dokumentów, tj. metryki sprawy, która jest integralną częścią akt sprawy, protokołu z 17 października 2024 r., pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu administracyjnym, pisma procesowego pełnomocnika złożonego na dzienniku podawczym 17 października 2024 r., w którym zawarte jest żądanie wglądu do akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 10 lutego 2016 r., co powinno nastąpić przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, stosownie do art. 79a i art. 10 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ poinformował Sąd w ostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę, że przesyła akta niekompletne, gdyż część akt postępowania została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Wojewody Mazowieckiego z 28 października 2024 r. Sąd w tej sytuacji powinien nakazać organowi wyłączenie z tej części akt tych dokumentów, które dotyczą przedmiotu bezczynności. Skarżący powziął podejrzenie, że organ wojewódzki może manipulować dokumentami. Dlatego 23 kwietnia 2025 r. pismem procesowym złożonym na dzienniku podawczym poinformował Sąd, że niektóre dokumenty mogą się znajdować w aktach sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 198/25. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd zapoznał się z tymi aktami, w których mogą się znajdować ww. dokumenty dotyczące bezczynności. Tymczasem brak tych dokumentów uniemożliwił Sądowi dokonania weryfikacji stanowisko organu, że zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze na bezczynność Wojewody Mazowieckiego stanowią sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy;
2. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie przez Sąd do: 1) treści zawiadomienia organu z 17 września 2024 r., doręczonego 27 września 2024 r., które nie przewiduje składania podań o wgląd w akta sprawy. Gdyby ten wymóg sformułowano w tym zawiadomieniu, to skarżący złożyłby stosowne podanie, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy; 2) opatrzenia decyzji podpisem przed uzgodnionym z organem terminem wglądu w akta sprawy, co wymaga spełnienia warunków określonych w art. 10 i art. 79 a k.p.a. Skoro one w tej sprawie nie zaistniały, to wydanie decyzji przed uzgodnionym telefonicznie terminem zapoznania z aktami, stanowi rażące naruszenie ww. przepisów k.p.a., gdyż ogranicza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; 3) zakazu czynienia uwag i wniosków w przedkładanym protokole, gdyż należy to czynić w odrębnych pismach składanych na dzienniku podawczym organu; 4) braku podpisów w protokole przez pracowników biorących udział w tej czynności; 5) stanowiska skarżącego zajętego w piśmie procesowym z 20 stycznia 2025 r. w odniesieniu do odpowiedzi na skargę, w którym organ ani w jednym zdaniu nie odniósł się do przedmiotu sprawy z art. 73 § 1 k.p.a., a zarzuty skarżącego określił jako sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i pozostające bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd powinien wytknąć organowi, że jest to sprawa na bezczynność w podjęciu czynności materialno-technicznej, co wyklucza ich konkretyzację w formie rozstrzygnięć, z wyjątkiem konieczności wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wglądu w akta sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.
3. art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że prawo wglądu w akta sprawy wynikające z tego przepisu zawiera warunek pisemnego żądania wglądu w akta sprawy oraz, iż nie ma bezczynności w wydaniu postanowienia o odmowie do tego wglądu, pomimo że ten przepis tego nie przewiduje, co mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Znamienne jest to, że organ nie podnosi, że nie udostępnił akt z powodu braku podania skarżącego. Nawet gdyby przyjąć, że taki warunek z tego przepisu da się wywieść, to skarżący ten warunek spełnił 17 października 2024 r., składając pismo procesowe na dzienniku podawczym organu. Bieg terminu do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. rozpoczął bieg od dnia zgłoszenia się do organu w celu zapoznania się z całością akt sprawy. To 17 października 2024 r. uniemożliwiono pełnomocnikowi skarżącego wniesienie tego żądania do przedłożonego protokołu. Oprócz pisma procesowego wniósł on ponaglenie 22 października 2024 r. oraz dwa wezwania do usunięcia naruszonego prawa z 19 listopada 2024 r. i z 25 listopada 2024r. Z wszystkich tych podań wynikało żądanie skarżącego określone w skardze. Sąd nie dostrzegł wątpliwości co do treści normy prawnej z art. 73 § 1 k.p.a. i interpretował tę normę tak aby odebrać skarżącemu uprawnienie, czym naruszył art. 7a § 1 k.p.a. Sąd tylko pozornie przyznał racje skarżącemu, że w każdym przypadku odmowy wglądu w akta sprawy, bez względu na przyczynę, organ ma obowiązek wydać postanowienie. Dotyczy to przecież także sytuacji, gdy odrębny wniosek w formie podania nie został złożony. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 (por. postanowienie NSA z 14.09.2010 r" II OSK LEX nr 604079). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, bez względu na przyczynę odmowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/GL 233/24; wyrok WSA w Warszawie z 19.08.2009 r., SA/Wa 199/09, LEX nr 553632, oraz postanowienie NSA z 10.10.2008 r., I OSK 1081/08, LEX nr 516765, w których przyjęto, że organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia o odmowie także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania). Postanowienie takie powinno w związku z tym zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem Sąd uznał, że w tej sprawie nie ma bezczynności, natomiast organ uznał, że skoro z wcześniej wydanego postanowienia o odmowie wydania z akt sprawy decyzji i załącznika stanowiącego integralną część decyzji, wyjaśniono przyczynę odmowy jej wydania, to zbędne było wydawanie postanowienia o odmowie wglądu w akta sprawy. Dlatego zarówno stanowisko organu, jak i Sądu, są sprzeczne z prawem;
4. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stanowiska co do stanu faktycznego ustalonego przez organ, który arbitralnie i gołosłownie sierdził, że zarzuty skarżącego w skardze na bezczynność są sprzeczne ze stanem faktycznym. Sąd nie odniósł się do zawiadomienia organu z 20 września 2024 r., doręczonego skarżącemu 27 września 2024 r., w którym znajduje się pouczenie o telefonicznym trybie uzgadniania terminu zapoznania się z aktami, bez potrzeby pisemnego składania żądania. Ta okoliczność uzgodnienia terminu wglądu w akta sprawy w siedzibie organu 17 października 2024 r. jest bezsporna, a więc nie wymaga żadnego dowodu. Organ prowadzi odpowiedni rejestr w tym przedmiocie. I gdyby nie było ustalonego terminu, to organ zastosowałby "sankcję" z zawiadomienia: "Osoby nie umówione nie będą obsługiwane". Nie miałoby żadnego znaczenie, czy taka osoba złożyła podanie. Sąd pominął też sporną kwestię, że skoro wydane zostało postanowienie odmawiające wydania odpisu decyzji, w którym podano przesłanki odmowy, to odnoszę się ona odmowy udostępnienia wglądu w akta sprawy, pomimo że przesłanki nie są tożsame. Ubocznie należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie tego postanowienia jest niezgodne z żądaniem skarżącego. W orzecznictwie zaprezentowane zostało następujące stanowisko odnośnie bezczynności polegające nie wydania postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a., cyt.: "z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien być on interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym (vide: wyrok NSA III SAB/Gd 127/00 z 5 września 2001 r.). W aktualnym stanie prawnym powinien mieć zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Ten przepis rozszerza krąg osób uprawnionych do wglądu w akta sprawy. Urzędnicy organu, zamiast informować, dezinformowali. Dlatego skarżący domagał się od Sądu zastosowania sygnalizacji.
5. art. 146 § 2, art. 149 § 1 pkt 2 oraz § 2 art. 149 oraz art. 3 pkt 4 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie. Pierwszy z tych przepisów przewiduje wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji sądu administracyjnego. Otóż w dacie wniesienia skargi postępowanie główne już zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Dlatego w skardze zamieszczono wniosek o uznanie uprawnienia wglądu w akta zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 10 lutego 2016 r., gdyż organ nie wydał postanowienia o odmowie wglądu w te akta.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 194 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. VII SA/Wa 198/25 (sprawa w NSA pod sygn. II OSK 2814/25) dot. umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 lutego 2016 r. nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy w tym, protokołu z 17 października 2024 r., pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, pisma procesowe pełnomocnika złożonego na dzienniku podawczym 17 października 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie mimo przedstawienia rozbudowanych zarzutów wniesionego środka odwoławczego.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia tego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności w ramach wniesionej skargi na bezczynność w zakresie nieudostępnienia akt administracyjnych i w realiach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie. W okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do ewentualnego zastosowania normy art. 149 § 1 p.p.s.a. w szczególności jego pkt 2 powołanego w petitum skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż przedmiotem dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działań administracji była bezczynność Wojewody Mazowieckiego w udostępnieniu akt sprawy. Zdaniem skarżącego w prowadzonym na jego wniosek postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 10 lutego 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dwupoziomowego lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] [...] w [...], polegającego na rozbiórce schodów wewnątrz i wykonaniu zabudowy luku schodów, nie udostępniono mu akt sprawy której dot. postępowanie nadzwyczajne. W wyznaczonym dniu na zapoznanie się z aktami sprawy, okazało się, że dwa dni wcześniej (15.X.2024 r.) wydano decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zaś w oznaczonym terminie 17 października 2024 r. w protokole zapoznania się z aktami pełnomocnik skarżącego, potwierdził odbiór decyzji o umorzeniu postępowania i uczynił dopisek cytat: "w aktach sprawy nie ma akt dotyczących decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 10 lutego 2016 r. Proszę o natychmiastowe dołączenie do akt sprawy akt Prezydenta m.st. Warszawy". Taki sposób sformułowania żądania nie oznacza w żadnym wypadku złożenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych oczekiwanych przez skarżącego.
Przede wszystkim przepis art. 73 § 1 k.p.a. gwarantuje stronie postępowania prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zarówno na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i po jego zakończeniu. Unormowanie art. 73 § 2 k.p.a. stwarza natomiast możliwość ubiegania się przez stronę o uwierzytelnienie sporządzonych przez nią odpisów lub kopii akt sprawy albo żądania wydania przez organ uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Uprawnienia wyrażone w art. 73 k.p.a. gwarantują realizację w postępowaniu administracyjnym prawa dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących zainteresowanego podmiotu, sformułowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa dostępu do dokumentów urzędowych może nastąpić jedynie na podstawie regulacji ustawowej; w postępowaniu administracyjnym wprowadza je przepis art. 74 k.p.a. Udostępnienie akt sprawy stronie stanowi nieodzowny instrument realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Z kolei odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek kopii i odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Żądanie udostępnienia akt sprawy kieruje się do organu, w którego posiadaniu akta te się znajdują, stąd właściwym do jego rozpoznania może być organ prowadzący postępowanie w I instancji, organ odwoławczy, organ udzielający pomocy prawnej na podstawie przepisu art. 52 k.p.a., organ zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie w oparciu o regulację art. 106 k.p.a., czy też organ I instancji przeprowadzający uzupełniające postępowanie dowodowe na zlecenie organu odwoławczego, stosownie do art. 136 k.p.a. Przy czym jak trafnie podniósł to Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy. Przez doręczenie żądania organowi administracji publicznej rozumieć należy doręczenie podania we właściwej formie pisemnej pozwalającej na odczytanie istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 i § 3 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej.
Takiego wniosku o udostępnienie spornych akt administracyjnych w aktach przedmiotowej sprawy jak i aktach sprawy dot. umorzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 10 lutego 2016 r. (z uwagi na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu a w konsekwencji brakiem przymiotu strony postępowania- sprawa VII SA/Wa 198/25), po prostu brak. Wniosek musi być sformułowany wprost i jednoznacznie jako "żądanie udostępnienia akt administracyjnych" a żądaniem takim nie jest domaganie się dołączenia do akt sprawy innych akt, co miało miejsce w tej sprawie. Żaden z dokumentów znajdujących się w obu wymienionych wyżej sprawach nie potwierdza, że takie jednoznaczne, precyzyjne żądanie w sprawie udostępnienia akt zostało złożone na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, co uzasadniało by ocenę pozostawania organu w zwłoce realizacji określonego wniosku (żądania). Zarzut skargi naruszenia art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. w sposób opisany w kasacji nie zasługuje na uwzględnienie. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego też prawidłowo w konkluzji zaskarżonego wyroku przyznano, iż w aktach sprawy przekazanych sądowi wraz ze skargą brak jest wniosku skarżącego o udostępnienie akt, sporządzonego i doręczonego organowi w jednej ze wskazanych wyżej form. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o telefonicznym zgłoszeniu przez skarżącego żądania udostępnienia akt we wskazanym przez niego terminie. Takiego wniosku bądź jego kopii nie przedstawił również sam skarżący. Stąd też, skoro nie doszło do wszczęcia incydentalnego postępowania w sprawie udostępnienia akt postępowania administracyjnego (okoliczność ta nie wynika z akt sprawy i nie została dowiedziona przez skarżącego) to brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.
Dodatkowo należy podkreślić, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Kwestia udostępnienia akt jest czynnością wpadkową o charakterze technicznym, podejmowaną przez organ w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Dlatego też nie mogą w niej znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy, a co za tym idzie organ nie mógł ich przekroczyć. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt, stąd zastosowanie tu znajduje ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1987/18). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3864/19)- stąd potrzeba złożenia precyzyjnie określonego wniosku w tym zakresie. Przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma ona na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Należy jednak zauważyć, że przepisy prawa nie przewidują konkretnego terminu dla załatwienia wniosku strony o udostępnienia akt sprawy. Jak wyżej wskazano wówczas ma zastosowanie art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 958/21). Jednak w realiach tej sprawy z uwagi na brak prawidłowo sformułowanego wniosku o udostępnienie akt administracyjnych nie można skutecznie wskazywać, iż Wojewoda Mazowiecki w tym zakresie pozostawał bezczynny a zatem nie ma uzasadnionych przesłanek do uznania, że naruszył art. 12 k.p.a. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 146 § 2, art. 149 § 1 pkt 2 oraz § 2 art. 149 oraz art. 3 pkt 4 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie.
W sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a.. Z dyspozycji tego ostatniego przepisu wynika, że uprawniony organ, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Przede wszystkim w realiach tej sprawy dotyczących bezczynności organu w udostępnieniu akt nie można zasadnie wskazywać na ich niekompletność. W przypadku, gdy akta nie spełniają wymagań określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia na mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, natomiast w realiach tej sprawy nie ujawniono takiej potrzeby, co nie pozwala uznać niekompletności przekazanych w tej sprawie akt, uniemożliwiających tym samym dokonanie prawidłowej kontroli legalności w oznaczonym przedmiocie. Nie jest sporne, że prowadzone było równolegle postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 10 lutego 2016 r. i od wydanej w tym postępowaniu nieważnościowym decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z 15 października 2024 r. nr [...]złożono odwołanie, a wydana 19 listopada 2024 r. decyzja GINB została zaskarżona do WSA w Warszawie i również w tej sprawie przekazano (niemal w tym samym czasie) akta administracyjne sprawy. To, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił dowodu z tych akt VII SA/Wa 198/25 (tj. poszczególnych dowodów z dokumentów), nie ma wpływu na wynik tej sprawy albowiem Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczając dowody z dokumentów wskazanych w kasacji a pomieszczonych w aktach sprawy postępowania nadzwyczajnego, w pełni potwierdził stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku o braku stosownego wniosku o udostępnienie akt administracyjnych. Niemniej jednak w tych okolicznościach raz jeszcze należy podkreślić, że nie można mówić, iż akta sprawy przekazane Sądowi w tej sprawie były niekompletne.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia czy jak w tej sprawie bezczynności organu, bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, ale z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy- patrz wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt III OSK 1670/23.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", to zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy, a spraw ze skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.
Poza tym za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy- wyrok NSA z 12 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 2081/23.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Ten przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podkreśla się, że aczkolwiek uzasadnienie jest sporządzane po wydaniu orzeczenia, uchybienie zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06 , z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GKS 1185/07 ). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Sąd w motywach wyroku skoncentrował się na istocie sprawy i przedstawił właściwe uzasadnienie odnosząc się do zarzutów skargi.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej- wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r. sygn. akt III OSK 1789/24. Wszystkie te element zaskarżony wyrok posiada. Natomiast fakt, że skarżący nie aprobuje wyjaśnień Sądu zawartych w tym uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 w zw. z do art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.