II OSK 2294/22

II OSK 2294/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 74/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-19
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 10 pkt 6
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 74/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 74/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej także jako: Minister) z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy [...] (dalej także jako: Wójt) zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części działek nr [...] i [...] położonych w [...], dla części działek nr [...],[...] i [...] ([...]) położonych w [...], dla części działek nr [...],[...],[...] oraz dla działek nr [...],[...] i [...] położonych w [...], obręb [...] (dalej także jako: Studium) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w zakresie działek nr [...] i [...] położonych w [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...] w [...] (obręb [...]).
Dyrektor [...] Parku Narodowego (dalej także jako: Dyrektor) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1298 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] położonych w [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...] w [...] (obręb [...]). Dyrektor powołał się przy tym m.in. na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55 ze zm., dalej jako: u.o.p.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.).
W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ I instancji wskazał, że objęte zmianami Studium działki o nr ew. [...] i [...] w [...] są położone są w otulinie [...] Parku Narodowego i przylegają bezpośrednio do granicy parku. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 98 z 2008 r.) działki te znajdują się w użytkowaniu rolnym oznaczonym symbolem R1 (tereny rolne). Gmina proponuje zmianę ich przeznaczenia na kategorię użytkowania U1 tj. obszar usług, z dopuszczeniem zabudowy kubaturowej z możliwością ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej do min. 30% działki. Dyrektor wskazał, że walory przyrodnicze obszaru [...]Parku Narodowego w rejonie działek o nr ew. [...] i [...] są bardzo wysokie. Sąsiadują one z kompleksem [...], będącego ostoją węży, a szczególnie najcenniejszego z nich - gniewosza plamistego Coronella austriaca. Występuje tam także żmija Vipera berus, zaskroniec Natrix natrix, a poza wężami - bardzo licznie padalec zwyczajny Anguis fragilis. Gniewosz plamisty jest jednym z najrzadszych gadów występujących w Polsce (Polska Czerwona Księga klasyfikuje go w kategorii VU, jako gatunek narażony na wyginięcie). Podlega także ochronie w ramach Konwencji Berneńskiej - Appendix II i Dyrektywy siedliskowej UE - Annex IV. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, gniewosz plamisty jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą, wymagającym ochrony czynnej. Rozporządzenie nakłada obowiązek ochrony ostoi gniewosza, w promieniu do 100 m od miejsca jego rozrodu lub regularnego przebywania. Silny reżim ochronny tego gatunku gada, wyklucza zatem możliwość wprowadzenia jakichkolwiek terenów usługowych tuż przy granicy parku w tym rejonie. Dyrektor podkreślił, że wśród najważniejszych czynników warunkujących przetrwanie populacji gniewosza najdonioślejsze znaczenie ma unikniecie presji ze strony człowieka. Obszar [...] jest "praktycznie pozbawiony presji turystycznej", jak wskazał organ. Kolejno Dyrektor wyjaśnił, że zachowanie stanowiska gniewosza ma ogromne znaczenie dla ochrony wskazanego, zagrożonego gatunku, jak i utrzymania innych wartości przyrodniczych tego terenu, na którym występuje wiele rzadkich i chronionych siedlisk i gatunków. Wskazał także, że występują tam również siedliska wymagające objęcia ochroną w formie obszarów Natura 2000. Wymienił gatunki roślin i zwierząt występujących na omawianym obszarze.
Dyrektor podzielił ponadto stanowisko wyrażone w Prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części działek nr [...] i [...] położonych w [...], dla części działek nr [...],[...],[...] ([...]) położonych w [...], dla części działek nr [...],[...], [...] oraz dla działek nr [...],[...],[...] położonych w [...], obręb [...] – w zakresie działek [...] i [...] w [...], dla części działek nr [...], [...], [...] i działki nr [...] położonych w [...], obręb [...] I (dalej także jako: Prognoza oddziaływania na środowisko), w której zmianę Studium oceniono pod względem charakteru "jako potencjalnie niekorzystną", pod względem intensywności przekształceń, jako "zauważalną", wskazano że oddziaływanie będzie bezpośrednie
i skumulowane, długoterminowe, a jego trwałość określono, jako "nieodwracalne i częściowo odwracalne".
Działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] , położone są w otulinie [...] Parku Narodowego, ok. 2 km od jego granic. Znajdują się one pośród pól uprawnych, satelitarnie w stosunku do najbliższej istniejącej zabudowy (w dużej odległości od budynków - od 700 m do prawie 1,5 km). W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 702, 2007 r.) działki te znajdują się w użytkowaniu rolnym (R1 – tereny rolne), a podstawowym przeznaczeniem gruntów jest ich wykorzystanie na: uprawy rolne oraz zadrzewienia i zakrzewienia. Zaproponowana zmiana Studium obejmuje zmianę kategorii użytkowania tych działek na obszar infrastruktury technicznej – energetyki słonecznej i został oznaczony symbolem "Es". Dyrektor stanął na stanowisku, że należy wyłączyć możliwość lokowania farm fotowoltaicznych w otulinie [...]Parku Narodowego, ograniczając lokalizację tych urządzeń do zabudowy kubaturowej (dachy, ściany) lub do posesji z taką zabudową.
Organ powielił treść Prognozy oddziaływania na środowisko, wskazując, że: "teren ten będzie oddziaływał przede wszystkim na świat roślin i zwierząt poprzez ograniczenie pewnej powierzchni terenów otwartych. Będzie tworzyć pewnego rodzaju barierę w przemieszczaniu się zwierząt oraz zmniejszy potencjalną bazę żerowania. Ponadto panele fotowoltaiczne mogą odbijać światło lub tworzyć wrażenie tafli wody, które również negatywnie może oddziaływać na świat zwierząt, zwłaszcza ptaków." Zgodził się także ze stanowiskiem, że farma ze względu na wielkość może wyróżniać się w krajobrazie. Dyrektor wskazał na emisję pól elektromagnetycznych, tzw. syndrom odbitego światła, uciążliwości związane z konserwacją paneli słonecznych i ich ewentualnym uszkodzeniem. Planowana zmiana Studium przyczynić się może do ograniczenia siedlisk, wykorzystywanych do polowań przez ptaki drapieżne gniazdujące na terenie [...]Parku Narodowego (np. myszołowa Buteo buteo).
W przedłożonym do uzgodnienia Studium działki o nr ewid. [...] i [...] w [...] oraz działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] I znajdują się w obrębie korytarzy ekologicznych, naniesionych na rysunku Studium (Ryc. 1). Ponadto w samym Studium znajduje się zapis o zakazie budowy w granicach korytarzy ekologicznych ogrodzeń, ciągów infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (w zakresie dróg powiatowych i wojewódzkich), jak również zmian pokrycia i ukształtowania terenu, tworzących bariery ekologiczne bez rozwiązań umożliwiających ich przekraczanie. Dyrektor podkreślił wagę utrzymania drożności korytarzy ekologicznych.
Minister utrzymał w mocy powyższe postanowienie i podzielił poglądy wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że studium jest dokumentem koncepcyjnym. Natomiast dokumentacja zebrana w sprawie prowadzi do wniosku, że projektowana zmiana Studium ma być uzasadnieniem zrealizowanej lub precyzyjnie zaplanowanej inwestycji na określonych działkach. Podejście prezentowane w niniejszym postępowaniu stanowi, w ocenie Ministra, "jaskrawe przekroczenie kompetencji organu samorządu terytorialnego w projektowaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego na poziomie ogólnego aktu planistycznego, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Organ odwoławczy zauważył, że proces planistyczny ograniczono do kilku bardzo konkretnych działek ewidencyjnych, nie zaś określonego obszaru. Takie podejście prowadzi do sporządzenia nowego studium z dopuszczonym incydentalnie, drastycznie różnym od otoczenia, sposobem zagospodarowania terenu i doprowadza do wprowadzania w sposób losowy dysharmonijnych form zagospodarowania przestrzeni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora wskazał, że w ocenie Ministra i Dyrektora zaproponowane zmiany w przedmiotowym studium, mogą w sposób bezpośredni i pośredni naruszyć ustawowe cele, ze względu na które utworzono park narodowy, a zwłaszcza funkcję otuliny jako strefy lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w związku z art. 5 pkt 29 u.o.p.).
Objęte zmianami Studium działki nr ew. [...] i [...] w [...], położone są w otulinie [...] Parku Narodowego i przylegają bezpośrednio do jego granicy. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (D. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008 r., nr 98) działki te znajdują się w użytkowaniu rolnym oznaczonym symbolem R1. Proponowana zmiana, dotyczy kategorii użytkowania wskazanych działek na tereny U1 - obszar usług, z dopuszczeniem zabudowy kubaturowej, z możliwością ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej do min. 30% działki. Organ uznał, że możliwość ich zabudowy doprowadzi do degradacji środowiska i koliduje z wartościami chronionymi. Sąd wskazał, że nie istnieje zakaz lokalizacji zabudowy na terenie otuliny wyznaczonej dla danej formy ochrony przyrody, z tym zastrzeżeniem, że nie może ona stwarzać zagrożenia dla samego Parku Narodowego. Organ uzgadniający nie wykazał, w jaki konkretnie sposób zmiana Studium w zakresie działek nr [...] i [...] zniweczy ustawowy cel, dla którego stworzono otulinę [...]Parku Narodowego. Zrównał kryteria ochrony obowiązujące w granicach Parku, z obowiązującymi na terenie otuliny, dokonując rozszerzającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p. Nie wykazał przy użyciu racjonalnej argumentacji, że zmiana sposobu wykorzystywania dwóch działek gruntu
o określonej powierzchni (zaistniała nota bene ponad 10 lat temu) wpłynie negatywnie na wymienione gatunki chronione oraz siedliska. Sąd zaznaczył, że nie zostały wykazane konkretne i realne zagrożenia. Podkreślił, że istniejąca zabudowa nie jest nielegalna.
W odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] sąd I instancji wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko organu
I instancji, że farma fotowoltaiczna oddziaływać będzie na środowisko poprzez emisję pól elektromagnetycznych oraz hałas. Zdaniem sądu powszechnie wiadomo, że farma fotowoltaiczna nie wywołuje ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego, nie wytwarza też dźwięków. W szczególności organ nie wykazał, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej znajduje się na trasie przelotów awifauny. Szeroko przedstawiona w odwołaniu charakterystyka planowanego przedsięwzięcia wymagała racjonalnego odniesienia się organu.
Sąd podniósł ponadto, że nie zostało w sposób bezsporny i niebudzący wątpliwości wykazane, że działki nr [...] i [...] oraz nr [...],[...], [...] położone są w granicach korytarzy ekologicznych, co uniemożliwia dokonanie uzgodnienia zmiany Studium. Skarżący organ planistyczny twierdzi bowiem, że na terenie otuliny parku nie występują korytarze ekologiczne. Jednocześnie nawet ustalenie, że przez teren nieruchomości objętych zmianą Studium przebiegają korytarze ekologiczne, wymagałoby wykazania, że przedmiotowe zmiany wpłyną negatywnie na ich drożność.
Sąd zgodził się ze skarżącą gminą, że ustawodawca przewidział (stosownie do art. 9 ust. 3a u.p.z.p.), możliwość dokonywania zmian studium w odniesieniu do fragmentów terenu gminy. Nadto organ planistyczny ma obowiązek wskazywania
w studium obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię
z odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu - art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
Istotnym uchybieniem, w ocenie sądu I instancji, było nieuwzględnienie
w rozstrzygnięciu organu II instancji tego, że w dniu 24 sierpnia 2021 r. weszło
w życie Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lipca 2021 r.
w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...]Parku Narodowego (Dz. U. z 2001 r., poz. 1432). Organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska, co do możliwości, bądź braku - zastosowania tego aktu prawnego, tak w kontekście przepisów intertemporalnych z nim związanych jak i przepisów rozdziału 12 Planu Ochrony.
Zdaniem sądu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
w zw. art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a zwłaszcza brak ustaleń merytorycznych organu Il instancji, który skoncentrował się na krytycznej ocenie władztwa planistycznego realizowanego przez Gminę [...]. Organ odwoławczy nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy argumentów odwołania.
Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Minister i podniósł następujące zarzuty:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 10 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.), sformułowaną w oparciu o błędne zrozumienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, i dokonanej w toku sprawy analizy akt sprawy, polegającą na:
– uznaniu, że doszło do przekroczenia przepisu art. 10 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.), z tego powodu, że Minister zrównał kryteria oceny obowiązujące w parku narodowym oraz w jego otulinie - podczas gdy Minister wyraźnie wskazał, że ocenia przyszłe zagospodarowanie terenu w odniesieniu do zagrożenia zewnętrznego dla [...]Parku Narodowego oraz
– uznaniu, że optyka Ministra dotycząca "oderwania" uzgadnianej dopiero, a zatem przyszłej, funkcji terenu od faktycznego zagospodarowania terenu w miejscu, którego dotyczy zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jednostki samorządu terytorialnego, jest nieprawidłowa - podczas gdy rolą organu uzgodnieniowego jest jedynie wypowiedzenie się co do planowanej, a zatem przyszłej, funkcji terenu, a nie badanie zgodności stanu zagospodarowania terenu ze stanem istniejącym.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, niesłusznie powołał się na naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło, czym sam naruszył przywołane przepisy postępowania, bowiem:
a. Minister wszechstronnie i wyczerpującego rozpatrzył materiał dowodowy, w tym uwzględnił ustalenia własnego rozporządzenia z dnia 6 lipca 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...]Parku Narodowego (Dz. U. poz. 1432), w szczególności przepisy intertemporalne, w kontekście ich zastosowania do niniejszej sprawy. Regulacje tego rozporządzenia stanowią wyraz świadomości organu ochrony przyrody z urzędu, a zatem niezależnie od tego, czy stanowią unormowanie prawne, czy wiedzę specjalistyczną pozwalającą rozstrzygać sprawy indywidualne materialnie, mogą mieć ten sam wyraz orzeczniczy, a w sprawie niniejszej zdecydowanie miały, jako że odnoszą się do nieuzgodnionego w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia aktu planistycznego jednostki samorządu terytorialnego;
b. WSA błędnie uznał, że w toku postępowania nie dokonano wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i w ten sposób Minister uchybił dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - podczas gdy Minister opisał podstawy orzekania i odniósł się jedynie do tych, które rzutują na postępowanie, a nie stanowią dowolnych czy wręcz polemicznych rozważań, co było udziałem tak zażalenia w postępowaniu uzgodnieniowym, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
c. WSA błędnie uznał, że przedstawiona przez organ argumentacja, a w konsekwencji odmowa uzgodnienia narusza art. 5 pkt 14 u.o.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 10 ust. 6 u.o.p., poprzez przyjęcie w odniesieniu do otuliny [...]Parku Narodowego zasad ochrony przyrody, obowiązujących w granicach [...]Parku Narodowego, w sytuacji, gdy wniosek taki nie wynika z zaskarżonego postanowienia;
d. WSA uznał, wypowiadając się za stroną wnioskującą o uzgodnienie, że korytarz ekologiczny nie istnieje, podczas gdy Minister wskazał, że takowy istnieje, na co dowody są w aktach sprawy. Co więcej o istnieniu korytarza organ wnioskujący wiedział doskonale, poświadczając w skardze nieprawdę, bowiem w obowiązujących studium oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, i co kluczowe, także w projekcie nowego studium, korytarz ten jest zaznaczony na załącznikach graficznych. Minister wskazał w swoim postanowieniu, że organ planistyczny ujawnił korytarz w dokumentach funkcjonujących i projektowanym (uzgadnianym), zatem uzgadniany projekt studium jest wewnętrznie sprzeczny z zasadami planowania (kierunki) co do korytarzy ekologicznych. Tym samym WSA naruszył przywołane przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że w związku z powyższym doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra ma usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z przytoczonymi art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wywodząc naruszenie ww. przepisów wskazał na brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, szczególnie na brak ustaleń merytorycznych organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.
Należy podkreślić, że uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może zatem w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże to w jego gestii leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. Nie powinno budzić wątpliwości, że mając na uwadze taką treść przepisu, zasadę szybkości postępowania, termin wyznaczony w art. 106 § 3 k.p.a. oraz uboczny charakter uzgodnienia w stosunku do postępowania głównego, organ może oprzeć się wyłącznie na materiale zgromadzonym przez organ planistyczny, jeżeli jest wyczerpujący. W niniejszej sprawie organy uznały dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy za wystarczającą do wydania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że są to organy posiadające wiedzę specjalistyczną, a rozstrzygnięcia organów rzeczywiście znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, należy uznać takie postępowanie za prawidłowe.
W istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny odwrócił ciężar dowodu. To organ planistyczny jest zobowiązany wykazać możliwość pogodzenia planowanego sposobu wykorzystywania obszaru z funkcją otuliny – szczególnie mając na uwadze treść prognozy oddziaływania na środowisko, którą posiłkowały się ww. organy. Natomiast Sąd uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji powinien przeprowadzić pogłębioną analizę argumentacji wyrażonej w tych postanowieniach.
Nie można także nie dostrzec, że Sąd nakazał odniesienie się do Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 sierpnia 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...]Parku Narodowego (Dz. U. 2021 r., poz. 1432). Wytyczne w tym zakresie są zbyt ogólnikowe. Z powyższym rozporządzeniu wskazano jako jedno z potencjalnych zagrożeń zewnętrznych całkowitą utratę powiązań przyrodniczych między obszarem parku a jego otoczeniem, czemu ma przeciwdziałać dokumentowanie rzeczywistego przebiegu korytarzy ekologicznych i prowadzenie działań zmierzających do utrzymania ich drożności. Oparcie się na powyższym akcie jedynie wspiera argumentację organów i nie może doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.
Należy także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że organy administracyjne nie zrównały pojęć "park narodowy" i "otulina". Taka konkluzja nie wynika z analizy postanowień organów administracyjnych. Wojewódzki Sąd natomiast uznał, że takie uchybienie zachodzi.
Przechodząc do rozważań merytorycznych należy wskazać, że obowiązkiem administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ust. 1 u.o.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p. ochrona przyrody obejmuje zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody w tym m. in. zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia, siedlisk przyrodniczych, siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ale także krajobrazu. Celem ochrony przyrody jest m. in. zachowanie różnorodności biologicznej, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochrona walorów krajobrazowych. Szczególną formą ochrony przyrody jest park narodowy. Zgodnie z art. 8 u.o.p. obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów.
Park narodowy wywiera wpływ na gospodarkę przestrzenną na swoim terenie. Na obszarze parku narodowego konieczność ochrony przyrody ma priorytetowe znaczne. Otulinę wyznacza się natomiast w celu ochrony parku narodowego.
W tym miejscu należy przypomnieć, że otuliną, w świetle art. 5 pkt 14 u.o.p., jest strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Ustawa o ochronie przyrody w art. 5 pkt 29 u.o.p. definiuje zagrożenie zewnętrzne, jako czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Do istoty otuliny należy zatem tworzenie strefy buforowej, gdzie ochrona przyrody charakterystyczna dla parku narodowego ustaje i przenika się z działalnością człowieka, jednakże może to być wyłącznie nieinwazyjne działanie człowieka.
Ochronny cel otuliny dla parku narodowego, jako formy ochrony przyrody, nie uzasadnia oczywiście utożsamiania jej z parkiem narodowym, jako obszarem o rygorach prawnych ochrony określonych m.in. w art. 15 ust. 1 u.o.p. Niewątpliwie nie są to jednak obszary dla siebie obojętne. Należy bowiem zauważyć, że otulina pełni funkcję służebną wobec parku narodowego. Niejednokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1893/10, z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1291/18).
Planując zatem zagospodarowanie otuliny, należy mieć na uwadze, że na tym terenie pierwszeństwo mają potrzeby wynikające z celu ustanowienia parku narodowego, dla którego wytyczono otulinę. W takich przypadkach przesądzające znaczenie ma możliwość pogodzenia planowanego sposobu zagospodarowania z funkcją ochronną otuliny. Sposób zagospodarowania nie może stwarzać zagrożenia dla parku narodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że planowane w studium zmiany mogłyby zniweczyć cel ustanowienia otuliny i co najmniej potencjalnie wpłynąć negatywnie na ochronę przyrody.
Kolejno należy przypomnieć, że zgodnie z art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Niewątpliwie dopuszczalna jest częściowa zmiana studium. Należy jednakże wskazać, że nie sposób mówić o kształtowaniu racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej w sytuacji, gdy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium objęte są wybiórczo wybrane działki. Niecelowość takiego działania nie ma determinującego znaczenia dla wyniku postępowania, wskazuje jednak na wykorzystywanie studium niezgodnie z jego przeznaczeniem. W niniejszej sprawie sposób działania organów planistycznych nie gwarantuje, że zmiany będą prawidłowe w kontekście całego obszaru objętego studium. Rację ma Minister, że proponowane ustalenia mają charakter punktowy, odnoszą się do konkretnych działek, których przeznaczenie zostaje diametralnie zmienione. Nie sposób rozważyć, czy taka istotna modyfikacja współgra z całością terenu. W niniejszej sprawie zmiany mają być wprowadzane na obszarze o szczególnym charakterze, gdyż jest na nim zlokalizowany [...] Park Narodowy wraz z otuliną. Punktowe planowanie zagospodarowania terenu wywołuje ryzyko nieuwzględnienia tej doniosłej okoliczności.
Co do zasady rację ma także rację Minister wskazując, że studium powinno tworzyć ramy dla swobodnego planowania zagospodarowania przestrzennego, czyli powinno wskazywać jedynie kierunek zagospodarowania. W niniejszej sprawie studium w sposób bardzo szczegółowy określa przeznaczenie konkretnych działek.
Zmiana Studium w zakresie wybranych działek nie może prowadzić do przeforsowania poszczególnych rozwiązań z pominięciem charakteru i sposobu zagospodarowania całego terenu objętego tym aktem.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że podejmując daleko idące i punktowe modyfikacje zaburza się ład przestrzenny, jeżeli nie uwzględnia się szerszego kontekstu (całego obszaru Studium).
Stanowisko Ministra nie jest zatem jedynie krytyką organów planistycznych, lecz także trafnie wskazuje na dysharmonijne kształtowanie zagospodarowania danego obszaru, na którym występują formy ochrony przyrody, co przekłada się na ocenę planowanych zmian.
Przechodząc do rozważań dotyczących działek ewid. nr [...] i [...] należy podkreślić, że znajdują się one w otulinie, przy granicy [...]Parku Narodowego i sąsiadują z obszarem określanym jako Węzie Skały. Dotychczasowo były przeznaczone pod tereny rolne (R1). Proponowana zmiana przekształciłaby je w obszar usług (U1) z dopuszczeniem zabudowy kubaturowej i z możliwością ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej do min. 30%.
Jedynym argumentem podnoszonym w obronie tego rozwiązania jest fakt, że na tym terenie znajduje się już zabudowa o funkcji usługowej. Niewątpliwie zatem zachodzi sprzeczność między aktualnie obowiązującym studium (i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) a stanem faktycznym. Jeżeli te obiekty znalazły się na wskazanym obszarze nielegalnie, to nie mogą determinować kształtu studium (i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Taka okoliczność nie została jednak wykazana w toku postępowania. Nawet jednak przyjmując założenie, że zabudowa tam zlokalizowana jest legalna, w warunkach tej konkretnej sprawy nie może przekładać się na kształtowanie zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest to pierwsze studium, w przypadku którego racjonalne jest uwzględnianie zastanego stanu faktycznego, a odstąpienie od takiego działania wymaga uzasadnienia. W niniejszej sprawie zastany sposób zagospodarowania jest sprzeczny z już obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i aktualnym studium. Nie powinien mieć zatem determinującego wpływu na kształt Studium. Ponadto okoliczność, że działki znajdują się na terenie otuliny uzasadniałaby odstąpienie od ustalenia przeznaczenia terenu w Studium zgodnie z faktycznym wykorzystywaniem.
Najistotniejszą kwestią jest to, że działki ewid. nr [...] i [...] znajdują się w otulinie [...]Parku Narodowego. Jest to szczególny obszar z punktu widzenia ochrony przyrody i w istotny sposób wpływa na kształt zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich. W dodatku w sprawie wykazano, że działki sąsiadują ze szczególnie wrażliwym obszarem [...].
Przede wszystkim proponowana w Studium zmiana mogłaby nie tylko utrwalić istnienie zabudowy usługowej w otulinie, lecz ponadto doprowadzić do jej intensyfikacji (taka możliwość jest sygnalizowana w Prognozie oddziaływania na środowisko). Takie następstwa należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Dopuszczalne jest jedynie tolerowanie legalnie istniejącej w tym obszarze zabudowy. Z dokumentacji złożonej do akt sprawy wynika, że aktualny sposób prowadzenia działalności usługowej na tym terenie i zabudowa wskazanych działek negatywnie oddziałuje na park narodowy. Prognoza oddziaływania na środowisko ocenia wpływ ustaleń studium jako uciążliwy dla środowiska, potencjalnie niekorzystny, zauważalny, skumulowany i bezpośredni, długoterminowy, a ponadto nieodwracalny i częściowo nieodwracalny. Zabudowa może wywołać umiarkowaną presję antropogeniczną na tereny o walorach przyrodniczych. Otulina zaś ze swej istoty służy zapobieganiu takiemu oddziaływaniu.
Należy mieć w polu widzenia, że w kontekście długoterminowym może dojść do pożądanego w świetle ochrony przyrody zaprzestania prowadzenia działalności usługowej w tym rejonie i przywrócenia obszarowi działek o nr ewid. [...] i [...] jego ważkiej funkcji w granicach otuliny, w tym szczególnie wrażliwym rejonie. Proponowana zmiana uniemożliwi przywrócenie funkcji otuliny na tym terenie i wyłączy całkowicie jej funkcję ochronną na tym obszarze.
Prowadząc powyższe rozważania nie można pominąć okoliczności proponowanego ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej – w granicach otuliny – do zaledwie 30%.
Należy w tym miejscu podkreślić, że z obszernego uzasadnienia postanowienia Dyrektora jasno i wprost wynika wyjątkowy charakter tego obszaru. W szczególności wskazał, że działki o nr ewid. [...] i [...] sąsiadują z kompleksem [...], będącego ostoją węży, w tym m. in. gniewosza plamistego, który jest objęty ochroną ścisłą, wymaga ochrony czynnej. Występowanie tego gatunku w tym rejonie potwierdza Prognoza oddziaływania na środowisko.
Warto podkreślić wynikającą z postanowienia Dyrektora okoliczność, iż obszar [...] jest "wyłączony z udostępnienia turystycznego". Takie działanie jest podyktowanie zmniejszeniem presji turystycznej w celu ochrony cennych wartości przyrodniczych.
Gniewosz plamisty znalazł się na liście gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą, z oznaczeniem jako gatunek wymagający ochrony czynnej (załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, Dz. U. 2016 r., poz. 2183). Warto zauważyć, że poza zakazami wskazanymi w § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia (m. in. zakaz umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsce), zakazuje się również jego umyślnego płoszenia lub niepokojenia (§ 6 ust. 2). Zgodnie z art. 5 pkt 5 u.o.p. przez ochronę czynną należy rozumieć stosowanie, w razie potrzeby, zabiegów ochronnych w celu przywrócenia naturalnego stanu ekosystemów i składników przyrody lub zachowania siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin, zwierząt lub grzybów; natomiast ochrona ścisła to całkowite i trwałe zaniechanie bezpośredniej ingerencji człowieka w stan ekosystemów, tworów i składników przyrody oraz w przebieg procesów przyrodniczych na obszarach objętych ochroną, a w przypadku gatunków - całoroczną ochronę należących do nich osobników i stadiów ich rozwoju (art. 5 pkt 9 u.o.p.).
Warto odnotować w tym miejscu, że z Prognozy oddziaływania na środowisko wynika także, że na działkach o nr ewid. [...] i [...] gniewosz plamisty nie występuje ze względu na to, że teren jest całkowicie zagospodarowany. Działki nie stanowią obszaru migracji (str. 15). Jak wynika z akt sprawy przez wskazane działki dawniej przebiegał korytarz ekologiczny, działalność człowieka wymusiła jednak zmianę w tym zakresie. Niewątpliwie zatem omawiana działalność człowieka w granicach otuliny ma negatywny wpływ na faunę i florę, nie sposób zatem jej usankcjonować w ramach Studium. Ubocznie należy dostrzec, że z dokumentacji dołączonej do akt sprawy przez organ planistyczny wynika, że przez wskazane działki również aktualnie przebiega korytarz ekologiczny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor w sposób wyczerpujący wskazał na wysokie walory okolic [...], które uzasadniają ścisłą ochronę w tym obszarze. Działki nr [...] i [...] znajdują się w otulinie [...]Parku Narodowego, przy granicy parku, blisko [...]. Wymienione powyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że uzasadniona jest również wyższa restrykcyjność co do dopuszczalnej działalności człowieka w tym obszarze otuliny. Skoro bowiem wysokie walory przyrodnicze i istotny charakter tego miejsca dla przyrody uzasadnia ścisłą ochronę obszaru znajdującego się na skraju parku narodowego, to racjonalny i zgodny z zasadą proporcjonalności jest również wyższy rygoryzm w granicach otuliny.
Argumentacja Dyrektora wyrażona w postanowieniu była zatem szczegółowa, wyczerpująca i uzasadniała odmowę uzgodnienia zmiany studium w zakresie obejmującym powyższe działki. Szczególnie warte podkreślenia jest to, że organ w znacznej mierze oparł swoje stanowisko na dokumentacji dostarczonej przez samą gminę i na posiadanej wiedzy specjalistycznej w powiązaniu z obowiązującymi przepisami. Należy dojść do analogicznych wniosków jak organy obu instancji, że zastąpienie obszaru R1 (terenów rolnych) obszarem usług (U1) z dopuszczeniem zabudowy kubaturowej z możliwością ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej do min. 30% działki w sposób oczywisty i rażący narusza istotę otuliny.
Natomiast w zakresie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] należy wyjaśnić, że tereny te znajdują się w użytkowaniu rolnym oznaczonym symbolem R1 (tereny rolne, podstawowym przeznaczeniem są: uprawy rolne oraz zadrzewienia i zakrzewienia). Na tym obszarze planowane jest umiejscowienie farmy fotowoltaicznej (Es).
Dyrektor i organ odwoławczy wskazali, że przez wskazany teren przebiega korytarz ekologiczny, co wynika z dokumentacji złożonej przez organy gminy. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.o.p. korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Istota korytarza ekologicznego sprowadza się do tego, że ma charakter otwarty i niezabudowany.
Z Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że na omawianym terenie (oznaczonego jako "C") występuje m. in. wiele gatunków ptaków (str. 14). W stosunku do tego obszaru zmiana funkcji będzie znacząca, gdyż grunty rolne zostaną przekształcone w obszary infrastruktury technicznej (str. 22). Realizacja farmy słonecznej spowoduje ingerencję w tereny otwarte, które mogą być szlakami migracji zwierząt. Może to wpłynąć na drożność korytarzy ekologicznych (str. 23). W prognozie stwierdzono wprawdzie, że zmiana nie powinna wpłynąć na swobodę poruszania się zwierząt z uwagi na rozległość otaczających terenów rolnych. Należy podkreślić, że nie jest to stanowcze stwierdzenie autora prognozy. Po drugie studium nie jest ustalane dla większego obszaru, nie można zatem czynić ustaleń determinując przeznaczenie innych terenów. Po trzecie "przesuwanie" korytarzy ekologicznych należy uznać za niedopuszczalne. Umiejscowienie farmy fotowoltaicznej może oddziaływać na świat roślin i zwierząt poprzez ograniczenie powierzchni terenów otwartych – tworzy barierę w przemieszczaniu się zwierząt, zmniejszy potencjalną bazę żerowania. Jak wskazano powyżej z samej Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że realizacja inwestycji może wpłynąć na drożność korytarza. Wskazano w niej także na potencjalnie negatywny wpływ planowanej zmiany na różnorodność biologiczną oraz świat roślin i zwierząt. Podkreślono, że same panele mogą stanowić niebezpieczeństwo dla ptaków, tworząc tafle odbijające światło lub przypominające wodę (str. 28).
Przede wszystkim należy podkreślić, że organy planistyczne nie mogą modyfikować przebiegu korytarzy ekologicznych. Na ich kształt wpływają co do zasady obiektywne procesy przyrodnicze i stanowisko organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska, a nie narzucone przez człowieka rozwiązania planistyczne. Co do istoty przebieg korytarza ekologicznego nie jest zależny od człowieka i nie może podlegać "przesunięciu" tak, jakby był fizycznie istniejącym obiektem (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1983/21).
Rację ma Sąd I instancji, że w sprawie nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości przebiegu korytarzy ekologicznych. Nie jest to jednak zadanie podmiotu uzgadniającego, skoro przebieg korytarzy ekologicznych wynika z dokumentacji złożonej przez sam organ planistyczny, a Dyrektor i Minister jedynie przyjęli to twierdzenie za prawdziwe. Przebieg korytarza ekologicznego na wskazanych działkach potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dokumentacja dotycząca planowanej zmiany studium (załącznik do uchwały), w tym Prognoza oddziaływania na środowisko.
Kolejno należy wskazać, że nie jest trafny argument Wojewódzkiego Sądu, wskazujący na niewykazanie trasy przelotów ptaków na obszarze Es. W Prognozie oddziaływania na środowisko wskazano na tworzenie wrażenia tafli wody i odbijanie światła, a przy tym podkreślono, że farma fotowoltaiczna może w szczególności negatywnie oddziaływać na ptaki. Z dokumentu wynika także, na co wskazywał Dyrektor, że na tym obszarze bytuje znaczna ilość ptaków.
Należy podkreślić, że park narodowy tworzy się m.in. w celu zachowania walorów krajobrazowych. Niewątpliwie to, co wpływa na krajobraz w otulinie, oddziałuje na krajobraz parku narodowego. W Prognozie oddziaływania na środowisko podniesiono kwestę znaczącego wpływu farmy fotowoltaicznej na krajobraz, jako elementu dysharmonijnego (str. 28).
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że również w tym zakresie Dyrektor i Minister przedstawili swoje stanowisko w sposób wyczerpujący, jasny i przekonujący. Należy przy tym podkreślić niedopuszczalność odgórnej modyfikacji korytarza ekologicznego. Trasa migracji roślin i zwierząt podlega ochronie w granicach otuliny parku narodowego. Natomiast istnienie korytarza ekologicznego przez omawiany teren nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonej dokumentacji.
Należy raz jeszcze podkreślić, że otulina nie jest chroniona tak samo jak park narodowy, ale jest obszarem o istotnym znaczeniu i jej zagospodarowanie podlega ograniczeniom. Pełni swoistą funkcję, którą należy uwzględnić przy tworzeniu studium, co wyraża się w konieczności jego uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Otulina, chociaż nie jest formą ochrony przyrody, służy zabezpieczeniu parku. Z tego względu jej funkcja nie może być wykładana w oderwaniu od potrzeb parku i konieczności ochrony przyrody.
W sprawie nadano nader duże znaczenie aktualnemu sposobowi wykorzystywania działek nr [...] i [...] w [...], w istocie pomijając tą kwestię, która ma charakter determinujący tj. lokalizację w granicach otuliny. Dostosowanie studium do faktycznego przeznaczenia terenu ma znaczenie głównie przy pierwszym ustalaniu miejscowego planu i studium, nie zaś przy ich modyfikowaniu. Zmiana przeznaczenia terenów z rolnych na usługowe co najmniej potencjalnie negatywnie wpłynie na środowisko. Utrwalenie funkcji usługowej w otulinie parku lub jej intensyfikacja nie jest uzasadniona, a wręcz należy ją ocenić negatywnie.
Wykazano również negatywny wpływ lokalizacji farmy fotowoltaicznej w granicach otuliny [...]Parku Narodowego. Podniesiono między innymi, że może tworzyć barierę w przemieszczaniu się zwierząt, zmniejszy potencjalną bazę żerowania, może wystąpić tzw. syndrom odbitego światła. Ponadto przez działki nr [...], [...], [...], [...] w [...], według dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, przebiega korytarz ekologiczny. Nie jest dopuszczalne modyfikowanie jego przebiegu zależnie od interesów gminy czy inwestorów. Wykazano zatem, że umieszczenie farmy fotowoltaicznej na terenie otuliny może co najmniej potencjalnie negatywnie wpływać na faunę, florę i walory krajobrazowe parku.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.