II OSK 227/24

II OSK 227/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 363/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-09-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust.4, art. 37 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 363/23, w sprawie ze skargi L.K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.41/4196/LI/2022, w przedmiocie opłaty planistycznej, oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 363/23, oddalił skargę L.K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 3 marca 2023 r. znak SKO.41/4196/LI/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z 22 sierpnia 2022 r. znak RL6725.8.2022.MP w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 119 808,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości C.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w sprawie bezspornie wystąpiły materialnoprawne przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej upzp) do naliczenia opłaty planistycznej. Podkreślono, że zmiana przeznaczenia ww. gruntów z terenów rolnych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która spowodowała wzrost wartości nieruchomości, nastąpiła na podstawie uchwały Rady Gminy [...] z 29 października 2019 r., co zostało wprost wykazane w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Akceptując pełną przydatność dowodową tego dokumentu, Sąd uznał, że wobec zbycia przez skarżącego ww. nieruchomości przed upływem pięcioletniego terminu liczonego od daty obowiązywania nowej regulacji planistycznej organ miał obowiązek ww. opłatę ustalić. Trudną sytuację finansową i życiową skarżącego uznano za irrelewantną dla przedmiotu niniejszego postępowania. Ewentualna ulga w spłacie opłaty planistycznej, w tym jej umorzenie, może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie ustawy o finansach publicznych.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa) poprzez oddalenie skargi, pomimo że, wbrew ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów, gdyż organ zaniechał wykonania obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącego, ponadto postępowanie zostało przeprowadzone z zaniechaniem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzeczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co miało swój wyraz m. in. w całkowitym pominięciu istotnych okoliczności wynikających z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania;
b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 9 Kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo że, wbrew ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej zostało przeprowadzone w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z pominięciem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, z zaniechaniem obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 Ppsa w zw. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 upzp poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące ustaleniem wysokości opłaty planistycznej z tytułu zbycia ww. nieruchomości za rażąco zawyżoną kwotę, czym organ naruszył słuszny interes skarżącego.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe ujęte w art. 183 § 2 Ppsa, co pozwalało na ograniczenie kontroli instancyjnej wyłącznie do zbadania zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.
3.3. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Konstrukcja tych zarzutów opiera się na błędnym założeniu, jakoby organy administracji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ignorując trudną sytuację życiową i majątkową skarżącego. Należy przyjąć jako kwestię podstawową, że w sprawach z zakresu renty planistycznej kluczowym i nadrzędnym dowodem jest operat szacunkowy. Sporządzony w niniejszej sprawie dokument stanowi rzetelny, spójny logicznie i kompletny dowód z wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Organy administracji prawidłowo go zweryfikowały, a skarżący, poprzestając na subiektywnej polemice opartej na własnych problemach finansowych, nie zakwestionował skutecznie jego wartości dowodowej, nie przedłożył w szczególności żadnego przeciwdowodu w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że ustalenia faktyczne dotyczące obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości zostały poczynione w sposób prawidłowy.
3.4. Analiza operatu szacunkowego dowodzi wysokiego profesjonalizmu biegłego i pełnej zgodności zastosowanej metodologii z prawami ekonomii oraz przepisami ugn. Rzeczoznawca majątkowy precyzyjnie zidentyfikował zmianę przeznaczenia terenu – z gruntów rolnych bez prawa zabudowy na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biegły prawidłowo zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wobec faktu, że lokalny rynek gruntów jest rynkiem niedoskonałym i cechuje się ograniczoną liczbą transakcji, rzeczoznawca w pełni racjonalnie rozszerzył pole analizy zarówno w ujęciu terytorialnym (uwzględniając gminy sąsiednie w promieniu 30 km od Lublina), jak i czasowym (wydłużając okres badania do 2,5 roku). Taki zabieg kompensacyjny jest wymogiem rzetelnej wyceny. Biegły dobrał transakcje wolnorynkowe oraz określił wagi poszczególnych cech rynkowych. W rezultacie precyzyjnie wyliczono wartość gruntu przed zmianą planu (5,23 zł/m²) oraz po jego zmianie (49,30 zł/m²). Wyliczona w ten sposób różnica wartości jest obiektywnym faktem ekonomicznym, a nie wielkością uznaniową. Ustalenie łącznej opłaty, przy uwzględnieniu 30 % stawki określonej w planie z 2019 r., w kwocie wskazanej przez organ I instancji należało w tych okolicznościach uznać za prawidłowe.
3.5. Powyższe determinuje z kolei niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 upzp. Skarżący upatruje naruszenia tych norm w nieuwzględnieniu jego zadłużenia i faktu, że podział i sprzedaż działek miały na celu ratowanie jego bytu materialnego. Argumentacja ta jest jednak chybiona. Należy bowiem odróżnić obiektywny mechanizm ustalenia i wymiaru opłaty planistycznej, od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Przepis art. 36 ust. 4 upzp ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jeżeli na skutek uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa ją przed upływem 5 lat, organ ma bezwzględny obowiązek ustalić opłatę. Uwarunkowania osobiste, niepowodzenia inwestycyjne czy licytacje komornicze pozostają poza hipotezą tej normy. Niedopuszczalnym i sprzecznym z prawem zabiegiem byłoby bowiem akceptowanie praktyki zwalniania z danin publicznych na etapie ich wymiaru wyłącznie na podstawie deklaracji o niewypłacalności. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, trudna sytuacja materialna strony może być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania ulgowego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, po ostatecznym ustaleniu zobowiązania, jednakże pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na sam wymiar renty planistycznej.
3.6. W konsekwencji za pozbawione podstaw należało uznać również zarzuty naruszenia art. 8 i 9 Kpa. Organy administracji nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa poprzez to, że wydały decyzję ściśle odpowiadającą prawu materialnemu. Informowanie strony o prawie do ubiegania się o ulgi w odrębnym trybie w pełni wyczerpuje wymogi zasady należytego informowania. Skoro skarżący zrealizował zysk ze sprzedaży gruntów przekształconych na budowlane w określonym ustawą czasie, organ miał ustawowy obowiązek ten fakt uwzględnić i zastosować mechanizm ustalenia ww. opłaty.
3.7. Biorąc zatem pod uwagę, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.