Pełny tekst orzeczenia II OSK 2265/23

II OSK 2265/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 303/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 353
art. 86 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 303/23 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2022 r., znak DOA.7110.322.2022.KKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 303/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 24 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.322.2022.KKA utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 23 września 2022 r., nr 243/2022 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łęczyckiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr 117/2017 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu Z. G. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo-socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21 na nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina P. , na działkach nr [...] i [...], obręb Ł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L. zarzucając naruszenie:
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682, z późn. zm. w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę Łęczyckiego, to jest w dniu 7 kwietnia 2017 r.) polegające na uznaniu, iż niezgodność pomiędzy przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym a ostateczną decyzją Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 7 lipca 2016 r., nr OS.6220.5-9.dś.2015/2016.KM o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi przeszkody w zatwierdzeniu projektu, podczas gdy z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ architektoniczno-budowlany zatwierdzający projekt budowlany i udzielający inwestorowi pozwolenia na budowę;
2. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.) poprzez uznanie, że nieuwzględnienie przez Starostę w decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r. założeń w zakresie ochrony środowiska, wynikających z ostatecznej decyzji Wójta z dnia 7 lipca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi "rażącego naruszenia prawa".
Wskazując na powyższe K. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie "z jednoczesnym pozostawieniem temuż sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Dalszy wywód trzeba poprzedzić uwagą porządkującą. Otóż w punkcie 1. skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazując na tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowany w Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast decyzji Głównego Inspektora i poprzedzającej ją decyzji Wojewody wydanych w trybie nadzwyczajnym: o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2017 r. Przywołany w powyższym zarzucie przepis Prawa budowlanego ma odnosić się do prawidłowości weryfikacji przez wymieniony organ architektoniczno-budowlany projektu budowlanego w kontekście wymagań ochrony środowiska (zdaniem skarżącego w ten sposób dojść miało do rażącego naruszenia prawa). W takim jednak ujęciu wskazany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego jest nieadekwatny ówczesnego stanu prawnego, jako że art. 35 ust. 1 pkt 1 "lit. b" nie obowiązywał w 2017 r. Znalazł się w ustawie dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).
Zważając jednak, aby konstytucyjne prawo do sądu skarżącego kasacyjnie nie doznało nieuzasadnionego uszczerbku (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny nie odstąpił od rozpoznania pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Treść skargi kasacyjnej i okoliczności sprawy pozwalały bowiem przyjąć, że przywołanie przez autora skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 1 "lit. b" oraz tekstu jednolitego Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. Prawa budowlanego nastąpiło na skutek oczywistej omyłki. Świadczy o tym wzmianka w zarzucie "w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę Łęczyckiego, tj. w dniu 7 kwietnia 2017 r.". Warto też odnotować, że w dacie decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2017 r. fragment regulacji z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, po 19 września 2020 r. oznaczony jako "lit. b.", zawierał się w samym punkcie 1.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że intencją autora skargi kasacyjnej było przedstawienie w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym w tekście jednolitym ogłoszonym w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej "P.b.") i odnosiło się to do badania zgodności projektu budowlanego "z wymaganiami ochrony środowiska" w decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2017 r.
Dodać w tym miejscu wypada, że gdy chodzi o drugi przepis przywołany w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej: art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko "w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę Łęczyckiego, tj. w dniu 7 kwietnia 2017 r.", to należy przez to rozumieć brzmienie określone w tekście jednolity ogłoszonym w Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."). W skardze kasacyjnej publikatora tej ustawy nie wskazano.
Wreszcie także drugi zarzut skargi kasacyjnej przez przywołanie tekstu jednolitego z 2023 r. sugeruje naruszenie stanu prawnego po zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora, którą wydano wszakże w 2022 r. Przepis objęty zarzutem nie był jednak na przestrzeni wskazanych lat nowelizowany, stąd dla porządku wypada wskazać, że w dacie decyzji Głównego Inspektora brzmienie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego określał tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.").
Poczyniwszy powyższe ustalenia precyzujące dotyczące naruszonego stanu prawnego stwierdzić należy, że zdaniem K. L. decyzja Starosty z dnia 7 kwietnia 2017 r. została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to jest z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ("Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza [...] zgodność projektu budowlanego z [...] wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko") oraz art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. ("Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: [...] wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1" [czyli organy architektoniczno-budowlane wydające pozwolenia na budowę, zob. art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.]).
K. L. wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że badanie kwestii zgodności z prawem (w postępowaniu nieważnościowym) decyzji Starosty Łęczyckiego skoncentrowano na zgodności z przepisami technicznymi, natomiast zlekceważono znaczenie weryfikacji tego rozstrzygnięcia w kontekście przepisów ochrony środowiska, w tym co do zgodności z ostateczną decyzją Wójta z dnia 7 lipca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla spornego przedsięwzięcia. Skarżący podkreślił, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uznano, że nie ono będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, jednakże tylko w przypadku zrealizowania wszystkich zaleceń zawartych. Zgodnie z raportem oraz decyzją Wójta budowany kurnik powinien być wyposażony w 16 wentylatorów ściennych z wylotem pionowym i niezadaszonym emitora na wysokości nie mniejszej niż 3,5 metra nad poziomem terenu. Natomiast w projekcie budowlanym, który stał się podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, wentylatory pozbawione zostały pionowych wylotów, co sprawia, że powietrze z kurnika jest wyrzucane przez wentylatory ścienne wprost w kierunku działki skarżącego.
Zdaniem K. L. przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie dotyczące wentylacji stanowi rażące odstępstwo od wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w takich warunkach zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., miało miejsce z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.
Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację K. L., że rzeczywiście zatwierdzony decyzją Starosty projekt architektoniczno-budowlany zawiera rozwiązania w zakresie wentylacji budynku inwentarskiego nie czyniące zadość wymogom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawdą jest, że wymaga się w decyzji środowiskowej, aby budynek posiadał 16 sztuk wentylatorów ściennych "z wylotem pionowym, niezadaszonym emitora na wysokości nie mniejszej niż 3,5 m nad poziomem terenu". Wedle z kolei znajdującego się w projekcie architektoniczno-budowlanym rysunku "Przekrój pionowy A-A", obrazującego tylną elewację budynku (od wschodu) wynika, że przewiduje się 16 wylotów wentylatorów z wylotem poziomym, z emitorami w ścianie, z czego 5 na wysokości 2,8 m do 4,30 m, a 11 na wysokości od 1 m do 2,5 m (przy uwzględnieniu, że średnica wylotu każdego z wentylatorów to około 1,5 m).
Podsumowując należy się zgodzić z K. L., że parametry wentylatorów w budynku inwentarskim nie odpowiadają decyzji środowiskowej, a nie dostrzegając tego i wydając decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosta naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte ustalenie nie jest jeszcze wystarczające do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę z dnia 7 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafnie wywiódł, szeroko przywołując orzecznictwo sądowe, że nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa
Pomimo, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na konieczność wywołania przez decyzję rażąco naruszającą prawa skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia z punktu widzenia praworządności, w skardze kasacyjnej kwestii tej nie rozwinięto, w szczególności nie wyjaśniono, na czym polegałyby nieakceptowalne skutki błędnie przyjętych parametrów wentylatorów budynku inwentarskiego. W skardze kasacyjnej wzmiankowano jedynie, że "wentylatory pozbawione zostały pionowych wylotów, co sprawia, że powietrze z kurnika jest wyrzucane przez wentylatory ścienne wprost w kierunku działki skarżącego".
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest jednak z urzędu (z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/20), że własnością K. L. są działki ewidencyjne nr [...] i [...] zlokalizowane około 80 m od spornego budynku inwentarskiego, natomiast budynki skarżącego znajdują się około 120 m od inwestycji Z. G. Zdaniem obecnie orzekającego Sądu wprawdzie relacja odległościowa pomiędzy nieruchomością K. L. a inwestycją uzasadniła uznanie po jego stronie legitymacji do wywiedzenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jednak zarazem otoczenie inwestycji nie uzasadnia tezy, że niewłaściwie zaprojektowane wyloty wentylatorów doprowadziły do skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia z punktu widzenia praworządności. Po pierwsze, jak zaznaczono, kwestia ta nie została rozwinięta w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że "powietrze z kurnika jest wyrzucane przez wentylatory ścienne wprost w kierunku działki skarżącego", skoro budynek inwentarski i działki skarżącego dzieli przestrzeń niezabudowanych nieruchomości rolnych o szerokości 80 m, a budynki K. L. znajdują się jeszcze dalej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w szczególności jakie zabudowania skarżącego i o jakich funkcjach podlegałyby narażeniu, czy narażenie na oddziaływanie wentylacji dotyczy hałasu, czy emisji innych substancji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w graniach skargi kasacyjnej, która powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale też i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), nie znalazł dostatecznych podstaw, aby uznać, że decyzja Starosty z dnia 7 kwietnia 2017 r., choć wprawdzie zatwierdzająca projekt budowlany budynku z wentylacją o parametrach nie czyniących zadość wymaganiom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie znalazł podstaw, aby uznać, że doszło z tego powodu do rażącego naruszenia prawa. Wentylacja w budynku została bowiem zaprojektowana, przekroje wentylatorów są wystarczające, a niespełnienie wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraża się w montażu wylotów w ścianach, a nie wylotów pionowych oraz częściowo nieco niżej, aniżeli wymagane. To ostatnie, choć wiąże się z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 86 pkt 2 u.u.i.ś., w stosunkach miejscowych występujących w sprawie (odległości pomiędzy zabudową na poszczególnych działkach), nie powoduje skutków gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W każdym razie skarga kasacyjnie nie zawiera dostatecznie przekonujących argumentów do innej oceny tego zagadnienia.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.