Pełny tekst orzeczenia II OSK 2253/25

II OSK 2253/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/25 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 stycznia 2025 r. nr KG-CU-VIII-RIII.4224.35.2024 w przedmiocie zobowiązania do powrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2024 r. nr 14-919/125/D-ZDP/2024; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę A. C. obywatela Republiki Mołdawii (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "Komendant Główny") z 24 stycznia 2025 r. nr KG-CU-VIII-RIII.4224.35.2024 w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Decyzją tą, Komendant Główny uchylił decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bydgoszczy (dalej: "organ pierwszej instancji") z 11 czerwca 2024 r. nr 14-919/125/D-ZDP/2024 w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego wyjazdu i określił termin dobrowolnego wyjazdu wynoszący 30 dni, od dnia doręczenia decyzji Komendanta Głównego, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. W dniu 11 czerwca 2024 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję orzekającą
o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, o dobrowolnym wyjeździe w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP") i innych państw obszaru Schengen przez okres 1 roku. Wskazano, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 302 ust. 1 pkt 1
i pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Ponadto stwierdzono, że wobec strony nie zachodzą uzasadniające udzielenia cudzoziemcowi okoliczności z art. 303 ust. 1 i ust. 2 u.o.c., kiedy decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wydaje się, w tym przesłanki do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.
2.2. Komendant Główny, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. Ustalił, że na podstawie wpisu zamieszczonego w bazie SG (BDU) cudzoziemiec wykonywał nielegalnie pracę na rzecz spółki G. sp. z o.o. z siedzibą ul. [...], [...] T. do co najmniej dnia wszczęcia kontroli – tj. do 4 kwietnia 2024 r., nie posiadając odpowiedniego zezwolenia na pracę, co zostało stwierdzone protokołem kontroli z 23 maja 2024 r. Organ stwierdził, że na dzień wszczęcia kontroli legalności zatrudnienia skarżący posiadał kartę pobytu serii i nr [...], która została wydana w związku z uzyskaniem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w RP, ważnego od 7 grudnia 2021 r. do 21 czerwca 2024 r., uprawniającego do podjęcia pracy w podmiocie A. sp. z o.o. ul. [...], [...] L., na stanowisku robotnik magazynowy. Podano, że cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt i pracę na terytorium RP, uprawniony jest do wykonywania pracy tylko w podmiocie w nim wskazanym i na warunkach w nim określonych. Wyjaśniono, że skarżący złożył wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w RP, który został pozostawiony 21 maja 2024 r. bez rozpoznania. Zatem organ uznał, że na dzień wszczęcia kontroli legalności zatrudnienia skarżący nie był uprawniony do wykonywania pracy w podmiocie G. sp. z o.o. z siedzibą w T., na podstawie posiadanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ odwoławczy na podstawie sprawdzeń dostępnych systemów informatycznych potwierdził złożenie 10 czerwca 2024 r. przez podmiot G. sp. z o.o. z siedzibą w T., dla cudzoziemca oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy w charakterze pracownika tymczasowego. Dalej, że 26 czerwca 2024 r. PUP w T. umorzył postępowanie o wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń. Umorzenie nastąpiło na wniosek samego pracodawcy. Tym samym, organ uznał, że dla skarżącego nie zostało wpisane do ewidencji oświadczeń, oświadczenie uprawniające go do podjęcia pracy w ww. podmiocie i wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, zawarte w art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c.. Organ ocenił, że okoliczność związana z obawą powrotu skarżącego do kraju pochodzenia, może w określonych przypadkach uzasadniać udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych, tak więc powinna być rozpatrywana w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 348 pkt 1 u.o.c., a nie przy odstąpieniu od zastosowania rygoru określonego w art. 302 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 302 ust. 4a u.o.c. Następnie wskazano, że w trakcie kontroli legalności pobytu cudzoziemiec okazał paszport serii i nr [...], ważny od 19 maja 2017 r. do 19 maja 2024 r. wydany przez władze Mołdawii oraz kartę pobytu serii i nr [...], wydaną przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, ważną do 21 czerwca 2024 r. – tj. jako dokument podróży okazał nieważny paszport i nie przedstawił innego ważnego dokumentu uprawniającego go do przekroczenia granicy i wydanego przez właściwe organy obcego państwa, czy organ polski lub organizację międzynarodową. Przy czym, cudzoziemiec oświadczył, że złożył wniosek o wydanie nowego paszportu
w Ambasadzie Republiki Mołdawii w Warszawie 2 maja 2024 r. Wskazano, że fakt wydania dla cudzoziemca nowego paszportu został przedstawiony dopiero na etapie odwołania. W związku z powyższym organ uznał, że wobec cudzoziemca zaszła również przesłanka do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu określona w art. 302 ust. 1 pkt. 1 u.o.c. Organ uznał, że skarżący nie przedstawił indywidualnych zagrożeń w kraju jego pochodzenia uzasadniających udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych w Polsce. W kontekście przesłanki z art. 303 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 348 u.o.c., określającym przesłanki udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, dotyczące praw gwarantowanych w Konwencji, organ wyjaśnił, że skarżący nie prowadzi w Polsce życia rodzinnego, jego żona z dziećmi mieszka w Mołdawii. Na terytorium RP nie zamieszkują również inni członkowie jego rodziny. Jego pobyt na terytorium Polski ma charakter stricte ekonomiczny. Cudzoziemiec nie jest małżonkiem ob. RP, ani cudzoziemki posiadającej zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił, że nie powstały trwałe więzi łączące skarżącego z Polską, a na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazywał, że jego życie prywatne skoncentrowane jest na terytorium Polski.
2.3. W skardze zarzucono po pierwsze naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 302 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 288 u.o.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wyłącznie posiadanie ważnego paszportu uprawnia do przebywania cudzoziemca na terenie Polski, podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "dokumentu podróży"; art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. w zw. z art. 288 u.o.c. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że skarżący posiadał ważny paszport wydany 24 maja 2024 r.; art. 302 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 288 u.o.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że cudzoziemiec powinien posiadać ważny dokument podróży cały czas przy sobie mimo, że z przepisu taki obowiązek nie wynika; art. 302 ust. 4a. u.o.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy występuje szczególnie ważny interes cudzoziemca polegający na ochronie jego życia i zdrowia z uwagi na represje, brak leczenia i niepewną sytuację prawną Naddniestrza; art. 302 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 4a u.o.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że bez znaczenia dla zastosowania jego dyspozycji jest okoliczność braku winy, a w konsekwencji jego nieuprawnione zastosowanie w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniał ważny interes cudzoziemca, a ponadto został on wprowadzony w błąd przez pracodawcę co do legalności jego zatrudnienia; art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący w ogóle wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę, podczas gdy skarżący posiadał zezwolenie na wykonywanie pracy w Polsce; art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy poprzez ustalenie, że praca wykonywana w warunkach określonych w art. 87 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 pkt 9 jest wykonywaniem pracy na terytorium RP nielegalnie; art. 87 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP, podczas gdy skarżący dopełnił obowiązków, jakie nakładały na niego przepisy, a tym samym był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP; art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez nieproporcjonalną ingerencję w życie rodzinne przez organ pierwszej i drugiej instancji nakazując skarżącemu opuszczenie Rzeczpospolitej na skutek niezawinionych przez niego okoliczności, podczas gdy skarżący pozostaje
w faktycznym związku z obywatelem Polski i planuje założyć rodzinę. Po drugie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczną analizę stanu faktycznego sprawy, pominięcie okoliczności związanych z działaniami podjętymi przez skarżącego w celu dokonania zmiany zezwolenia na wykonywanie pracy; art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w każdym stadium niniejszego postępowania; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich poprzez niepoinformowanie skarżącego
o możliwości uzyskania porady prawnej oraz reprezentacji prawnej, co naruszyło podstawowe prawa do udziału w sprawie i obrony interesu; art. 395 ust. 1 u.o.c.
w zw. z art. 244 § 2 k.p.k. poprzez zatrzymanie skarżącego bez natychmiastowego poinformowania go o przysługujących mu prawach, w tym o prawie do skorzystania z pomocy adwokata lub radcy prawnego, do korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie włada w wystarczającym stopniu językiem polskim, do złożenia oświadczenia i odmowy złożenia oświadczenia, do otrzymania odpisu protokołu zatrzymania, do dostępu do pierwszej pomocy medycznej oraz o prawach wskazanych w art. 246 § 1 i art. 612 § 2.
2.4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko
w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
2.5. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., WSA w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji, podzielił wszystkie ustalenia dokonane przez organ w sprawie i przyjął je za własne. Podano, że w dniu kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP, skarżący nie posiadał ważnego dokumentu podróży, który jest wymagany w czasie pobytu na terytorium RP. Następnie stwierdzono, że ewidentnie skarżący przebywał w Polsce na nieważnym dokumencie podróży, co obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c.. Podano, że okoliczność złożenia wniosku w placówce dyplomatycznej swojego państwa o wydanie nowego dokumentu podróży jest bez znaczenia, skoro w dacie kontroli legalności pobytu cudzoziemiec nie był dysponentem ważnego dokumentu podróży. Dalej, że z twierdzeń skarżącego wynika, że nowy dokument został wydany 24 maja 2024 r., ale niezależnie od tego, że skarżący nie odebrał ww. dokumentu do dnia kontroli, nie wiedział nawet, że paszport jest już gotowy do odbioru, nie dysponował przedmiotowym dokumentem, to porównanie daty wydania nowego paszportu tj. 24 maja 2024 r. a daty upływu ważności poprzedniego, tj. 19 maja 2024 r. wskazuje, że od 20 maja 2024 r. do 23 maja 2024 r. cudzoziemiec i tak przebywał na terytorium RP bez żadnego ważnego dokumentu podróży. Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące, że karta pobytu stanowiła wymagany dokument podróży. Wyjaśniono, że karta pobytu sama w sobie nie uprawnia obywateli państw trzecich do przekraczania granicy państwowej. WSA w Warszawie, podzielił również stanowisko organu, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c.. Podniesiono, że na cudzoziemcu spoczywał obowiązek przestrzegania przepisów prawa i wykonywania pracy zgodnie z udzielonym zezwoleniem. Dalej, że cudzoziemiec miał świadomość, że dysponuje zezwoleniem uprawniającym go do świadczenia pracy ale na rzecz innego podmiotu. Nie istniały żadne przeszkody, aby cudzoziemiec dopiero po uzyskaniu nowego zezwolenia rozpoczął świadczenie pracy na rzecz nowego pracodawcy. Zaznaczono, że
z ustaleń organu wynika, że 10 czerwca 2024 r. zostało złożone przez G. sp. z o.o. z siedzibą w T. oświadczenie o powierzeniu skarżącemu wykonywania pracy w charakterze pracownika tymczasowego. Następnie, 26 czerwca 2024 r. PUP umorzył postępowanie o wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń z uwagi na wniosek pracodawcy. Z informacji podanych przez organ w odpowiedzi na skargę wynika również, że dzień po dacie kontroli legalności zatrudnienia tj. w dniu 5 kwietnia 2024 r. cudzoziemiec złożył wniosek do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o nowe zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, jednakże zostało ono również pozostawione bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych przez wnioskodawcę. W ocenie WSA w Warszawie, cudzoziemiec był świadomy swoich obowiązków względem legalnego wykonywania pracy w Polsce, jednak pomimo tej świadomości podjął ryzyko wykonywania pracy bez odpowiedniego zezwolenia (zezwolenia na pobyt i pracę czy zezwolenia na pracę). Wyjaśniono, że ustawodawca wprowadził sankcję zobowiązania do powrotu we wszystkich przypadkach, w których cudzoziemiec wykonuje (wykonywał w dniu wszczęcia kontroli) pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę lub oświadczenia
o powierzeniu wykonywania pracy wpisanego do ewidencji oświadczeń, na terytorium Polski, niezależnie od stopnia zawinienia, czy okresu w jakim była ona wykonywana. Oznacza to, że odpowiedzialność cudzoziemca za wykonywanie pracy na terytorium RP bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny, tj. niezależny od jego winy. Sąd pierwszej instancji, podzielił również stanowisko organu, że w sprawie ani w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, ani przez organ odwoławczy, skarżący nie przedstawił żadnych wyjątkowych okoliczności, które pozwoliłyby stwierdzić, że występuje szczególnie ważny interes cudzoziemca polegający na ochronie jego życia, zdrowia z uwagi na represje, brak leczenia i niepewną sytuację Naddniestrza. Wskazano, że
w przypadku skarżącego nie mamy do czynienia z wprowadzeniem go w błąd co do legalnego wykonywania pracy przez pracodawcę, gdyż był on świadomy, że wykonując pracę na rzecz kontrolowanego podmiotu bez wymaganego zezwolenia naraża się na odpowiedzialność prawną w tym zakresie. Cudzoziemiec podejmował próby uzyskania odpowiednich zezwoleń, ale były to próby nieudolne i nieskuteczne, trudno więc uznać, że cudzoziemiec nie ponosi winy w podjęciu pracy bez wymaganego zezwolenia. Stwierdzono, że okoliczność związana z obawą powrotu skarżącego do kraju pochodzenia z uwagi na panującą tam sytuacją może
w określonych przypadkach uzasadniać udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych i winna być rozpatrywana w kontekście wystąpienia przestanek z art. 348 pkt 1 u.o.c., a nie przy odstąpieniu od zastosowania rygoru określonego w art. 302 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 302 ust. 4a u.o.c. Tym samym organ właściwie uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 302 ust. 4a u.o.c.. Zaznaczono, że z ustaleń faktycznych wynika, że cudzoziemcowi nie grozi naruszenie jego prawa do życia, bezpieczeństwa i wolności osobistej po powrocie na terytorium Mołdawii. Cudzoziemiec wyraźnie wskazał, że powodem wyjazdu z kraju pochodzenia była chęć poprawy jego sytuacji ekonomicznej. Odnosząc się do stwierdzenia, że miejscowość zamieszkania skarżącego, tj. K., w obwodzie D., leży na terenie nieuznawanego Naddniestrza, to wskazano, że skarżący ma możliwość przesiedlenia się w bezpieczną część kraju. Podano, że na terytorium Mołdawii nadal przebywa rodzina skarżącego, w tym jego żona i dwójka dzieci. Podniesiono, że skarżący nie podał żadnych szczegółów dotyczących prowadzenia życia rodzinnego w Polsce (poza tym, że mieszka
z partnerem), a dopiero na etapie wnoszenia skargi wskazał, że jest rozwiedziony. Szersze okoliczności związane z prowadzeniem życia rodzinnego z obywatelem RP czy problemów zdrowotnych zostały powołane przez skarżącego dopiero na etapie skargi. Zdaniem WSA w Warszawie, organ zasadnie stwierdził brak okoliczności
z art. 348 pkt 2 i 3 u.o.c. i nie doszło do naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Podano, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. w zw. z art. 288 u.o.c. poprzez błędną wykładnię
i uznanie, że wyłącznie posiadanie ważnego paszportu uprawnia do przebywania cudzoziemca na terenie Polski, podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "dokumentu podróży";
2) art. 302 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 288 u.o.c. poprzez jego niezastosowanie
i pominięcie okoliczności, że skarżący posiadał ważny paszport wydany 24 maja 2024 r.;
3) art. 302 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 288 u.o.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że cudzoziemiec powinien posiadać ważny dokument podróży cały czas przy sobie, mimo, że z przepisu taki obowiązek nie wynika;
4) art. 302 ust. 4a. u.o.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy występuje szczególnie ważny interes cudzoziemca polegający na ochronie jego życia i zdrowia z uwagi na represje, brak leczenia i niepewną sytuację prawną Naddniestrza;
5) art. 302 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 302 ust. "1 pkt" 4a u.o.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że bez znaczenia dla zastosowania jego dyspozycji jest okoliczność braku winy, a w konsekwencji jego nieuprawnione zastosowanie w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniał ważny interes cudzoziemca, a ponadto został on wprowadzony w błąd przez pracodawcę co do legalności jego zatrudnienia;
6) art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący w ogóle wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę, podczas gdy skarżący posiadał zezwolenie na wykonywanie pracy w Polsce,
a ponadto w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżący wykonywał pracę na podstawie oświadczenia pracodawcy o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi;
7) art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm., dalej: "ustawa
o promocji zatrudnienia") poprzez jego błędną wykładnię, że praca wykonywana
w warunkach określonych w art. 87 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 pkt 9 jest wykonywaniem pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie;
8) art. 87 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy skarżący dopełnił obowiązków, jakie nakładały na niego przepisy, a tym samym był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
9) art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez jego niezastosowanie
i nieproporcjonalną ingerencję w życie rodzinne przez organ I i II instancji nakazując skarżącemu opuszczenie Rzeczpospolitej Polskiej na skutek niezawinionych przez niego okoliczności, podczas gdy skarżący pozostaje w faktycznym związku
z obywatelem Polski i planuje założyć rodzinę;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE. L.
z 2008 r. nr 348, poz. 98 ze zm.; dalej: "dyrektywa powrotowa" lub "dyrektywa 2008/115/WE") poprzez niepoinformowanie skarżącego o możliwości uzyskania porady prawnej oraz reprezentacji prawnej, co naruszyło podstawowe prawa mojego klienta do udziału w sprawie i obrony interesu;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 395 ust. 1 u.o.c. w zw. z art. 244 § 2 k.p.k. poprzez zatrzymanie skarżącego bez natychmiastowego poinformowania go
o przysługujących mu prawach, w tym o prawie do skorzystania z pomocy adwokata lub radcy prawnego, do korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie włada w wystarczającym stopniu językiem polskim, do złożenia oświadczenia i odmowy złożenia oświadczenia, do otrzymania odpisu protokołu zatrzymania, do dostępu do pierwszej pomocy medycznej oraz o prawach wskazanych w art. 246 § 1 i art. 612 § 2;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przejawiające się w niewyczerpującym zebraniu i rozparzeniu materiału dowodowego, a także naruszeniu swobodnej oceny dowodów;
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niejasny, częściowo sprzeczny i w konsekwencji niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji; sąd nie odmówił wiary dowodom przedłożonym przez stronę skarżącą dotyczącej choćby złej sytuacji geopolitycznej Naddniestrza, leczenia
w Polsce, a i tak dowody te zostały pominięte;
5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że w dniu kontroli pobyt skarżącego kasacyjnego był nielegalny, mimo, że z akt sprawy wynika, że skarżący pracował m.in. na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi;
6) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 "ust." 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, iż decyzja zobowiązująca do powrotu skarżącego nie powinna być wydana z uwagi na treść art. 302 ust. 4a ustawy o cudzoziemcach tj. wina niedopełnienia formalności związanych z legalnym zatrudnieniem leżała po stronie pracodawcy oraz organu administracji, obowiązek opuszczenia kraju narusza podstawowe prawa skarżącego jak prawo do życia, zdrowia i rodziny (skarżący obecnie leczy się w Polsce na śmiertelną chorobę, ma partnera - obywatela Polski, a miejsce powrotu czyli Naddniestrze jest obszarem wpływów rosyjskich).
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; wstrzymanie wykonalności zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
4. Pismami z 15 grudnia 2025 r., 29 stycznia 2026 r., 10 marca 2026 r. i 16 kwietnia 2026 r. cudzoziemiec wskazał na nowe okoliczności w sprawie. Podał, że 23 stycznia 2026 r. zawarł związek małżeński z obywatelem Polski. Ponadto, wnioskiem z 5 kwietnia 2024 r. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wyjaśnił, że postępowanie jest w toku.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.
5.2. Na wstępie należy przypomnieć, że zawarte w ustawie o cudzoziemcach regulacje dotyczące postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu (art. 299 – art. 347 u.o.c.) stanowią przejaw implementacji do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2008/115/WE. Z faktu tego wynika m.in., że wykładnia
i stosowanie przepisów prawa krajowego winny uwzględniać nie tylko postanowienia wspomnianej dyrektywy, ale również ogólne zasady prawa Unii, w tym zasadę proporcjonalności (por. np. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 669/17; wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 719/21, ONSAiWSA 2022 r., Nr 6, poz. 85; wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1319/25, CBOSA).
5.3. Postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu jest postępowaniem złożonym oraz wieloaspektowym. W szczególności, ustawodawca przewidział liczne przesłanki pozytywne zobowiązania cudzoziemca do powrotu (zawarte przede wszystkim w art. 302 ust. 1 u.o.c.), jak również liczne przesłanki negatywne wydania decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu (zawarte przede wszystkim w art. 303 u.o.c.). Względy natury systemowej, logicznej, funkcjonalnej i prakseologicznej nakazują przyjęcie, że organ w pierwszej kolejności winien ustalić wystąpienie przesłanek pozytywnych zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Dopiero w razie poczynienia takiego ustalenia, organ winien następnie zbadać, czy nie występują okoliczności wyłączające możliwość wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. Zaakcentowanie tych dwóch aspektów orzekania w sprawie zobowiązania do powrotu było konieczne w realiach niniejszej sprawy, albowiem w skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące przesłanek pozytywnych zobowiązania do powrotu, jak i przesłanek negatywnych. Z kolei pisma składane w toku postępowania kasacyjnego koncentrują się przede wszystkim wokół przesłanek negatywnych.
5.4. Pozostając jeszcze przy uwagach wstępnym należy przypomnieć, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zobowiązującej stronę do powrotu według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania tej decyzji – tempus regit actum. Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy),
a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Odstępstw od zasady tempus regit actum nie przewidziano również w unijnym prawie dotyczącym zobowiązania cudzoziemca do powrotu (por. np. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2014/22 oraz wyrok NSA z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1972/25 - CBOSA). Tym samym, już z tego powodu nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczności dotyczące ewentualnych zmian w sytuacji prawnej lub faktycznej skarżącego, które zaistniały po 24 stycznia 2025 r.
5.5. Częściowo zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 302 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 288 u.o.c. Cudzoziemiec powinien posiadać, niezależnie od tytułu pobytowego (np. zezwolenia na pobyt czasowy) oraz karty pobytu, również ważny dokument podróży, czyli paszport, co wynika wprost m.in. z art. 288 w zw. z art. 465 ust. 1 pkt 2 u.o.c. Karta pobytu nie zastępuje dokumentu podróży (zob. art. 242 u.o.c.). Brak dokumentu podróży uzasadnia, co do zasady, przyjęcie, że zaistniała przesłanka pozytywna zobowiązania do powrotu z art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. w postaci nieposiadania ważnego dokumentu uprawniającego cudzoziemca do wjazdu na terytorium Polski i pobytu na nim. Jednakże dla zobowiązania cudzoziemca do powrotu nie jest wystarczające samo tylko ustalenie, że cudzoziemiec podczas kontroli legalności pobytu nie posiadał przy sobie ważnego paszportu. Konieczne jest tu zachowanie zasady proporcjonalności, w tym uwzględnienie okoliczności konkretnej sprawy oraz przyczyn nieposiadania paszportu. Odnosząc się do podanego w skardze kasacyjnej przykładu wyjścia do pobliskiego sklepu należy stwierdzić, że oczywiste jest, że nie można wymagać od cudzoziemca posiadania przy sobie paszportu w każdej sytuacji życiowej. Istotne jest natomiast to, że cudzoziemiec sprawuje kontrolę na dokumentem podróży
i może go niezwłocznie okazać funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jeżeli zaś chodzi o zasadę proporcjonalności, to istotną są również przyczyny, z powodu których cudzoziemiec nie jest w posiadaniu paszportu (por. np. P. Dąbrowski,
w: Prawo cudzoziemców. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, 2020, s. 607). Ważne jest również w szczególności to, czy cudzoziemiec podjął niezwłocznie działania
w celu uzyskania nowego dokumentu podróży w razie jego utraty lub zbliżającego się okresu utraty ważności dotychczasowego dokumentu.
5.6. W realiach niniejszej sprawy organy skoncentrowały się na okoliczności, że skarżący w trakcie kontroli legalności pobytu w dniu 10 czerwca 2024 r. okazał nieważny paszport (dokument ten był ważny do 19 maja 2024 r.). Zdaniem organów nie miało znaczenia, że fakt wydania dla cudzoziemca nowego paszportu został przedstawiony dopiero na etapie odwołania. Stanowisko to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, pomimo tego, że w art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. użyto frazy "przebywa lub przebywał", to w orzecznictwie wyjaśniono, że w świetle definicji "nielegalnego pobytu" zawartej w dyrektywie 2008/115/WE, decyzja nakazująca powrót wydawana jest wobec cudzoziemca nielegalnie przebywającego na terytorium państwa. Nielegalny pobyt jest zaś następstwem ustalenia, że cudzoziemiec nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu, pobytu lub zamieszkania w państwie członkowskim. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy wywieść, że aktualność legalności pobytu bada się na dzień wydania decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3200/20, ONSAiWSA 2021 r., Nr 5, poz.83). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji nakazującej powrót w odniesieniu do skarżącego, który przebywał w Polsce w oparciu o zezwolenie na pobyt czasowy oraz dysponował ważną kartą pobytu oraz wystąpił z wyprzedzeniem o wydanie nowego paszportu, a tylko nie odebrał tego paszportu niezwłocznie z Ambasady Republiki Mołdawii w Warszawie, w sposób oczywisty było nieadekwatne do stopnia naruszenia obowiązku posiadania ważnego dokumentu podróży ze strony skarżącego, a tym samym godziło w ogólną unijną zasadę proporcjonalności.
5.7. Częściowo zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 302 ust. 4a ustawy o cudzoziemcach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący w dniu wszczęcia kontroli legalności wykonywania pracy prowadzonej przez uprawniony do tego organ wykonywał pracę bez odpowiedniego zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi wpisanego do ewidencji oświadczeń. Bezsporne jest w szczególności, że skarżący świadczył pracę na rzecz innego podmiotu niż ten wskazany w zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę, jak również oświadczenie o powierzeniu skarżącemu pracy nie zostało wpisane do ewidencji oświadczeń. Spełnione zostały zatem przesłanki wskazane w art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c. W odniesieniu do tej przesłanki zobowiązania do powrotu ustawodawca wprowadził jednak możliwość odstąpienia od wydania decyzji powrotowej w razie uznania, że jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes cudzoziemca (zob. art. 302 ust. 4a u.o.c.). Wspomniane odstępstwo od sankcji zobowiązania do powrotu ma na celu realizację zasady proporcjonalności w egzekwowaniu zasad legalnego zatrudniania cudzoziemców. W szczególności, szczególnie ważny interes cudzoziemca może być związany z jego dotychczasową, co do zasady pozytywną, postawą migracyjną (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1319/25, CBOSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Otóż skarżący wjechał legalnie na terytorium Polski oraz w dniu 18 października 2021 r. uzyskał, na mocy decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 18 października 2021 r., zezwolenie na pobyt czasowy i pracę ważne do dnia 21 czerwca 2024 r. Z ustaleń poczynionych podczas kontroli wykonywania pracy przez cudzoziemców przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2024 r. wynika, że skarżący w oparciu o umowę o pracę z 27 lutego 2024 r., od tego dnia do co najmniej dnia przeprowadzenia kontroli, wykonywał pracę na rzecz innego podmiotu niż ten, który był wskazany w decyzji pobytowej z 18 października 2021 r. Skarżący podjął następnie próby uregulowania swojej sytuacji w zakresie legalności zatrudnienia cudzoziemców, składając odpowiednio wniosek o zmianę pozwolenia pobytowego, a także doprowadzając do złożenia przez pracodawcę oświadczenia o powierzeniu pracy. Czynności te zakończyły się co prawda niepowodzeniem, ale nie sposób utożsamiać postawy skarżącego ze zjawiskiem nielegalnej pracy wykonywanej celowo poza systemem prawnym państwa goszczącego. Okoliczności sprawy prowadzą do wniosku, że okresowe wykonywanie przez skarżącego pracy bez wymaganego pozwolenia lub zarejestrowanego oświadczenia, ale w oparciu o zawarta umowę o pracę, było raczej wynikiem pewnej nieporadności skarżącego, niż efektem jego negatywnej postawy wobec zasad zatrudniania cudzoziemców.
5.8. Całkowicie bezzasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 13 ust. 3 dyrektywy 2008/115/WE. W świetle tego przepisu, dany obywatel państwa trzeciego ma możliwość uzyskania porady prawnej, reprezentacji prawnej oraz, w razie konieczności, pomocy tłumacza. Po pierwsze, z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby wydanie decyzji zobowiązującej do powrotu było uzależnione od uprzedniego uzyskania przez cudzoziemca porady lub reprezentacji prawnej (w sprawie niniejszej skarżący został przesłuchany, zgodnie ze swoim wnioskiem, z udziałem tłumacza języka rosyjskiego). Po drugie, skarżący otrzymał pouczenie o możliwości korzystania z pomocy prawnej (k. 33 akt administracyjnych).
5.9. Skoro w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w kontekście wystąpienia przesłanek pozytywnych wydania decyzji powrotowej, to zbędne było odnoszenie się do zarzutów dotyczących ewentualnego wystąpienia przesłanek negatywnych zobowiązania do powrotu. Równocześnie należy zastrzec, że w wyniku uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, sprawa zobowiązania skarżącego do powrotu powinna być ponownie rozpoznana z uwzględnieniem stanu sprawy aktualnego na dzień ponownego orzekania. Dotyczy to zarówno ponownego zbadania ewentualnego wystąpienia przesłanek pozytywnych, jak i ewentualnego wystąpienia przesłanek negatywnych zobowiązania do powrotu. W tym celu organ pierwszej instancji winien w szczególności wyznaczyć pełnomocnikowi odpowiedni termin na przedstawienie aktualnego stanowiska oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych. Należy zaznaczyć, że dokumenty składane przez skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią elementu akt administracyjnych, które to akta stanowić będą podstawę ponownego orzekania przez organ administracji publicznej.
5.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 135 p.p.s.a.
5.11. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 206 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. mając m.in. na uwadze okoliczność, że tylko część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna.