II OSK 2234/17

II OSK 2234/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1650/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-12-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151, 153, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
w zw. z art. 8 ust. 2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 75 § 1, 77, 80, 84 § 1 oraz art. 89 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1650/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1650/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] września 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ustalił wspólnotę gruntową wsi [...] obejmującą działki nr [...],[...],[...] o łącznej pow. 38,77 ha, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm. - Uzwg). W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że powołane działki gruntu od lat przedwojennych znajdują się we władaniu mieszkańców wsi [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...], na mocy art. 8 ust. 2 Uzwg Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], po rozpatrzeniu wniosku sołectwa [...], ustalił wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej powyższe działki, przyjmując za podstawę do obliczenia wielkości udziałów w przedmiotowej wspólności obszary gospodarstw w wysokościach uwidocznionych w wykazie stanowiącym załącznik do powyższej decyzji.
W wyroku przytoczono dalej, że wnioskiem z dnia 23 stycznia 2008 r. J. T. i L. T. – jedni z następców prawnych byłych właścicieli gruntów majątku [...], wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 1996 r., oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., wydanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] podnosząc, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.).
Jak dalej w wyroku IV SA/Wa 1650/15 wskazano, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...], SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r. w sprawie ustalenia wspólnoty gruntowej wsi [...]. Kolegium uznało, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] bezzasadnie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu mieszkańców wsi [...] od lat przedwojennych do chwili obecnej, w sytuacji gdy powyższy grunt faktycznie od lat przedwojennych stanowił mocą aktu notarialnego zawartego w dniu 2 marca 1920 r., własność Z. i F. małżonków T. Kolegium stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Spółka wystąpiła do SKO w [...] z wnioskami o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z dnia z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., [...], SKO w [...] uchyliło ww. decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., [...], i umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r.
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., IV SA/Wa 643/10 WSA w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2010 r.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium ustaliło, w oparciu o zgromadzone dokumenty, w tym także odnalezione przez biegłego geodetę i w oparciu o sporządzoną przez niego opinię, że przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] pochodzą z nieruchomości opisanych w księdze - folwark [...], nabytych od J. i H. małżonków W. aktem notarialnym z dnia [...] marca 1920 r. przez Z. i F. małżonków T.
SKO w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż organu z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], o ustaleniu wykazu osób uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] - utrzymało ww. decyzję wydaną w I instancji w mocy.
Zdaniem organu dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że sporny grunt od 1914 r. był wykorzystywany zarówno przez gromadę wsi [...] jak i przez majątek [...] wobec powyższego nie można uznać, iż znajdował się wyłącznie w użytkowaniu mieszkańców wsi [...], a jeśli tak to w jakim charakterze powyższe użytkowanie było wykonywane.
Zdaniem organu bezpośrednim dowodem w sprawie niniejszej jest opinia geodety A. S.-K., która systematyzuje informacje wynikające z załączonych do niej dokumentów uzyskanych z ksiąg wieczystych i archiwów oraz dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego w aktach Kolegium, który powinien zostać uwzględniony. Konkludując SKO w [...] stwierdziło, że opinia P. W., przedstawiona przez Spółkę w toku postępowania nadzorczego, została oparta na niekompletnym materiale dowodowym, nadto nie została ona uzupełniona pomimo skutecznego wezwania Kolegium do jego dokonania.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, wbrew stanowisku Spółki, że dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, czy i kiedy następcy prawni dawnych właścicieli spornego gruntu wysuwali roszczenia o jego zwrot, jak również zarzut dlaczego nie występowali w zwykłym trybie z kwestionowaniem zapadłej w sprawie kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Organ ostatecznie stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 Uzwg.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka wnosząc o nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. i zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji SKO w [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], przed wydaniem swej decyzji, będącej przedmiotem badania przez Kolegium, zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy przedmiotowe działki gruntu w istocie były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi [...], jak również, czy stanowiły część majątku [...], stanowiącego od 1920 r. własność małżonków T. Kierownik Urzędu powyższych czynności, celem ustalenia niezbędnych okoliczności dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, nie przeprowadził.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, przeprowadzone postępowanie nadzorcze w sposób nie budzący wątpliwości wykazało, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny przesłanki będącej podstawą rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zawartego w decyzji Nr [...] z 1996 r. Fakt, iż z przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej m. in. pastwiska i łąki) korzystali okazjonalnie, czy też w sposób ciągły - za zgodą prawowitych właścicieli, wyrażoną poprzez zawarcie stosownych uzgodnień, czy też bez takiej zgody - również niektórzy mieszkańcy wsi, nie może oznaczać, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 ust. 1 pkt 4 Uzwg, stanowiąca podstawę również kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1996 r. Okoliczności użytkowania, jego formy, obszaru wykorzystywanego przez mieszkańców wsi [...] etc. nie zostały przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym ustalone, co stanowiło rażące naruszenie ww. przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka [...] - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zaskarżyła go w całości i zarzuciła mu:
- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 8 ust. 2 Uzwg poprzez oddalenie skargi "pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym pomimo braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie rażącego naruszenia prawa";
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 7, 75 § 1, 77, 80, 84 § 1 oraz art. 89 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego zbadania sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz bez przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą oraz innych dowodów, które winny być przeprowadzone z inicjatywy organu, w tym dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ;
c) art. 153 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja nie uwzględniła wskazań zawartych w wyroku WSA wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 634/10 zobowiązującego do podjęcia wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dopuszczenia oprócz dowodów bezpośrednich, a także dowodów pośrednich, w tym zeznań świadków i opinii biegłych;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 141 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego orzeczenia, podczas gdy naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie decyzji SKO w [...];
e) art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, wobec przyjęcia stanu faktycznego nieodzwierciedlonego w aktach sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania w innym składzie, zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy Spółka podnosi, że w okolicznościach niniejszej sprawy oddalając skargę WSA, podobnie jak SKO w [...], nie uwzględnił wskazań zawartych w wydanych w toku postępowania wyrokach zobowiązujących do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dopuszczenia oprócz dowodów bezpośrednich, także dowodów pośrednich, w tym zeznań świadków i opinii biegłych.
W odpowiedzi A. L. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem uczestniczki w postępowaniu toczącym się przed SKO w [...] przeprowadzono wszelkie możliwe dowody, w tym w szczególności te, o które wnosiła Spółka i na ich podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną.
A. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Kontroli sądu pierwszej instancji poddana została decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy własną decyzję tegoż organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], podjęta na podstawie art. 8 ust. 2 Uzwg w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej powyższe działki. W/w decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] objęta postępowaniem nieważnościowym była poprzedzona decyzją tegoż organu z dnia [...] września 1996 r. w przedmiocie ustalenia oznaczonych gruntów – działek nr [...],[...] i [...] o pow. ogólnej 37,77 ha we wsi [...], jako wspólnoty gruntowej. Decyzja nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] również została objęta postępowaniem nieważnościowym prowadzonym przed SKO w [...], który to organ decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził jej nieważność, a decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał stwierdzenie nieważności w mocy – decyzja nr KOA/879/Go/13. Skargę na tę ostatnią decyzję oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2016 r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 1649/15. Skargę kasacyjną na ten ostatni wyrok oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie II OSK 1970/17. Ta ostatnia okoliczność ma takie znaczenie w przedmiotowej sprawie, że prawomocna jest decyzja SKO w [...] stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Związek między decyzją nr [...] tego organu w przedmiocie ustalenia oznaczonych gruntów jako wspólnoty gruntowej, a decyzją nr [...] w/w organu to związek polegający na zależności, innymi słowy decyzja o nr [...] o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziale we wspólnocie gruntowej jest decyzją zależną od uprzedniej decyzji nr [...] o ustaleniu oznaczonych gruntów jako wspólnoty gruntowej. Z treści przepisów Uzwg (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rzeczonych decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wynikało bowiem, że decyzja podejmowana na podstawie art. 8 ust. 2 cyt. ustawy w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych we wspólnocie gruntowej jest decyzją zależną od uprzedniej decyzji podejmowanej na podstawie art. 8 ust. 1 Uzwg w sprawie ustalenia wspólnoty gruntowej.
W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiwsa 2013, nr 1, poz. 1) rozstrzygnięto, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro stwierdzono nieważność decyzji ustalającej wspólnotę gruntową, istniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej – decyzji ustalającej wykaz uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Odmienne stanowisko wyrażone w tym zakresie w skardze kasacyjnej (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) ignoruje treść powyższej uchwały. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że tylko w przypadku nie podzielenia stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Ppsa, a taki walor miała cyt. uchwała I OPS 2/12, sąd zobowiązany byłby do przedstawienia tego zagadnienia z wnioskiem o podjęcie nowej uchwały. W ocenie Sądu w tym składzie podzielić należy stanowisko prezentowane w cyt. uchwale.
Powyższe okoliczności nakazywały przyjąć, że zaskarżony wyrok – nie przywołujący powyższej uchwały I OPS 2/12 – pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, wedle którego "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Podnosząc ten zarzut Spółka wywodzi, że ponownie orzekając w sprawie sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie IV SA/Wa 643/10, który zapadł w granicach tej sprawy, a w którym zobowiązywano do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dopuszczenia jako dowodów bezpośrednich, także dowodów z zeznań świadków i opinii biegłych. Rzecz jednak w tym, że wyrokiem powyższym uchylono decyzję SKO w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Powodem dla umorzenia postępowania nieważnościowego przez Kolegium było uznanie przez ten organ, że wnioskodawcy postępowania nie posiadają przymiotu strony. Uchylając decyzję umorzeniową Kolegium WSA w Warszawie w przywoływanym obecnie w skardze kasacyjnej wyroku IV SA/Wa 643/10 nie podzielając stanowiska tego organu wywodził, że bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, przedwcześnie uznano, iż wnioskodawcy postępowania nieważnościowego nie mają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Z tych zatem powodów zalecono w cyt. wyroku, aby w przypadku gdyby organ uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający, winien rozważyć czy nie zachodzi konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o dowody pośrednie. Jako potwierdzenie stanowiska prowadzącego w ówczesnym wyroku do stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ umarzający postępowanie nieważnościowe wskazywano w wyroku IV SA/Wa 643/10 złożoną opinię geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę – S. W., dotyczącą przedmiotowych działek, w której w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz dokonane przez tłumacza przysięgłego tłumaczenie z języka rosyjskiego mapy – planu majątku [...] z 1912 r. stwierdzono w konkluzji, że sporny grunt należał do następców prawnych Z. i F. T. W. prowadzonym po wyroku IV SA/Wa 643/10 postępowaniu organ dopuścił dowody pośrednie w postaci opinii biegłego geodety – A. S.-K., zaś Spółka powoływała się na złożoną uprzednio opinię geodetę W. W. sporządzoną w biurze inż. P. W. SKO w [...] wzywało bezskutecznie autora opinii przedłożonej przez skarżącą Spółkę o jej uzupełnienie. Wszystkie powyższe opinie były przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe, ocena ta została przedstawiona w motywach zaskarżonej decyzji. Z tych względów chybiony jest zarzut wobec wyroku IV SA/Wa 1650/15, skoro prawidłowo orzekający sąd doszedł do przekonania, że działania SKO w [...] nie wykraczały poza wskazania wyłuszczone w wyroku IV SA/Wa 643/10, zarzut naruszenia w/w przepisu art. 153 Ppsa był przedmiotem analizy sądu a quo (s. 16 skarżonego wyroku), stanowisko tam wyrażone odnośnie braku podstaw do przyjęcia, że został naruszony przepis art. 153 Ppsa należy podzielić.
C. Nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie "stanu faktycznego nieodzwierciedlonego w aktach sprawy". Z pierwszego z tych przepisów wynika m. in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, drugi określa m. in., że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie jest kwestionowane, że skarżony wyrok zapadł po zamknięciu rozprawy, okoliczność tę potwierdza protokół rozprawy przed sądem pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wyłuszczyła ponadto jakie to okoliczności faktyczne miał uwzględnić sąd pierwszej instancji, a które nie mają mieć odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że Spółka kwestionuje ocenę faktów dokonaną w skarżonej decyzji, zarzuca ponadto sądowi wojewódzkiemu powtórzenie stanowiska organu tam ujawnionego. Nie dowodzi to jednak naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa. W judykaturze prezentowany jest utrwalony pogląd, wedle którego w ramach zarzutu art. 133 § 1 Ppsa nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd administracyjny oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., I OSK 3758/18, z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, publik. CBOSA.nsa.gov.pl). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, Spółka nie wskazuje w uzasadnieniu powyższej podstawy kasacyjnej jakie to okoliczności winien wziąć pod rozwagę orzekający sąd pierwszej instancji z urzędu. W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., II OSK 1222/18, CBOSA.nsa.gov.pl), tymczasem skarga kasacyjna Spółki w istocie przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu, zdaje się dezawuować ustalenia faktyczne SKO w [...].
D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego orzeczenia. W zaskarżonym wyroku w jego konkluzji wskazano, że skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa, z którego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Innymi słowy zarzut naruszenia przepisu stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi na decyzję poprzez jej uchylenie w części lub w całości, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jej przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki wskazał – w subiektywnym odczuciu strony być może zbyt lakonicznie – przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił.
Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Taka sytuacja, jak to uprzednio nadmieniono, zachodzi w przedmiotowej sprawie. W ramach rekapitulacji stanu faktycznego sprawy sąd wojewódzki błędnie wskazał na s. 5, jakoby na rozprawie sądowej w sprawie IV SA/Wa 643/10 "strony przedstawiły ... opinię uprawnionego geodety A. S.-K. wskazującą...". W istocie w przywołanych wyżej wyrokach wyraźnie wyłuszczono, że strony tych postępowań powoływały się na opinię geodety S. W., nie zaś opinię biegłego geodety A. S.-K. Jest to raczej oczywista omyłka sądu pierwszej instancji, skoro na tej samej stronie uzasadnienia skarżonego wyroku wskazano, że data sporządzonej opinii przez geodetę A. S.-K. to 10 maja 2014 r.
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. To, że Spółka odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznaje, że w kwestionowanym wyroku nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa. Wypadnie przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano do jakiego to zarzutu wyłuszczonego w skardze sąd wojewódzki się nie odniósł.
E. Zarzuty sformułowane w pkt a) i b) skargi kasacyjnej, a sprowadzające się do wywodzenia o naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 Uwzg, a także w zw. z art. 7, 75 § 1, 77, 80, 84 § 1 oraz art. 89 § 1 K.p.a. podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Podnosząc takie zarzuty Spółka eksponuje, że wadliwie oddalono jej skargę, mimo że brak było przesłanek uzasadniających stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz, że zaskarżona decyzja zapadła bez wyczerpującego zbadania sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz bez przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Spółkę oraz innych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego. W ocenie Sądu zarzuty powyższe nie są zasadne.
Kontrolowana przez SKO w [...] źródłowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], w której uznano za uprawnionych do udziale we wspólnocie gruntowej, w swym uzasadnieniu sprowadzała się do jednego zdania, w którym stwierdzono, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej "został wykonany na podstawie listy dołączonej do wniosku o ustalenie wspólnoty wsi [...] złożonej do tutejszego Urzędu przez Sołtysa wsi [...] oraz danych z rejestru ewidencji gruntów wsi [...]". Przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające w sprawie o ustalenie wspólnoty gruntowej, w szczególności opinia powołanego przez organ biegłego, wykazało iż działki objęte źródłową decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] od 1914 r. były wykorzystywane zarówno przez gromadę wsi [...], jak i majątek [...]. SKO w [...] wywiodło, że skoro zatem stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu wspólnoty gruntowej to za rażące naruszenie prawa uznać wypadło rozstrzygniecie kwestii dotyczącej udziału w tej wspólnocie. Trafnie sąd wojewódzki – akceptując to ustalenie organu – uznał, iż okoliczności użytkowania, jego formy, obszaru wykorzystywanego przez mieszkańców wsi [...] nie zostały w postępowaniu zwykłym ustalone, co stanowiło rażące naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 4 Uzwg.
Nie jest trafny zarzut naruszenia w/w przepisów K.p.a. przez to, że Kolegium zaniechać miało przeprowadzenie dowodu z powołanego przez siebie biegłego, opinia złożona w sprawie, a sporządzona przez geodetę – A. S.-K. jest opinią biegłego powołanego przez organ. Jak wynika z akt sprawy opinię tę sporządzono na podstawie zlecenia SKO w [...] (umowa o dzieło z dnia [...] stycznia 2014 r.). Na fakt wykonania opinii przez biegłego powołanego przez organ wskazywało zresztą Kolegium w zawiadomieniu z dnia 27 stycznia 2014 r. motywując powstrzymaniem się od załatwienia sprawy oczekiwaniem na tę opinię, jak również w zawiadomieniu z dnia 22 maja 2014 r. o złożeniu tej opinii do akt sprawy i możliwości zapoznania się z jej treścią. Niesporne jest, że wnioskodawcy postępowania nieważnościowego przedłożyli opinię geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę S. W., zaś Spółka powoływała się na treść opinii sporządzonej na jej rzecz przez geodetów P. W. i W. W. W tej sytuacji SKO w [...] zleciło sporządzenie opinii przez biegłego geodetę, nie dopuszczając się tym samym naruszenia przepisu art. 84 § 1 K.p.a. Trafnie także oceniono zebrane dowody, w tym dwustronicową opinię sporządzoną na rzecz Spółki przez geodetów P. W. i W. W., z której końcowego wniosku wynikać miało, że Kierownik Urzędu Rejonowego w W. w 1996 r. mógł zaliczyć przedmiotowe grunty jako tworzące wspólnotę gruntową. Dodać przy tym wypadnie, że geodeta W. W. był wzywany przez Kolegium do wyjaśnienia (pismo z dnia 6 grudnia 2013 r.) odnośnie treści swej opinii, zaś na to wezwanie nie odpowiedział. Opierając się na ustaleniach opinii biegłego geodety A. S.-K., biorąc pod uwagę zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r., w aspekcie własności nieruchomości uznanej w/w decyzją za wspólnotę gruntową, a należącą do spadkobierców Z. i F. małżonków T., zasadnie SKO w [...] uznało, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. o ustaleniu wspólnoty gruntowej była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
W tych okolicznościach zasadnicze fakty pozwalające na ocenę dotknięcia źródłowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zostały ustalone w postępowaniu przed SKO w [...]. Trafnie także WSA w Warszawie ocenił, że żądanie przeprowadzenia w tych okolicznościach dowodów z zeznań świadków odnośnie charakteru użytkowania spornych gruntów pozostawałoby w rozziewie z charakterem postępowania nieważnościowego, w ramach którego nie jest zadaniem właściwego organu zastępowania tego organu, który ma załatwić sprawę odnośnie ustalenia wspólnoty gruntowej co do meritum. Z tych samych powodów nie mogą mieć znaczenia wywody skargi kasacyjnej odnośnie braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, trafne są w tym zakresie uwagi SKO w [...] zawarte w zaskarżonej decyzji, a dotyczące oceny opinii przedkładanej przez Spółkę, która nie została opracowana na podstawie całokształtu materiału dowodowego i nie uzupełniona na żądanie tego organu, jako nie zasługującej na wiarygodność.
F. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 Uwzg to jak to uprzednio przywołano, decyzja źródłowa Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. była decyzją zależną od decyzji tegoż organu z dnia [...] września 1996 r., nr [...]. Skoro prawomocnie oddalono skargę na decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wspólnotę gruntową, zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji w/w organu wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 Uzwg. Tym samym zarzut naruszenia przywołanych w tym miejscu przepisów nie jest skuteczny.
G. Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.