II OSK 2216/24

II OSK 2216/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 100 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2937/23 w sprawie ze skargi Y. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 9 października 2023 r. nr DL.WIPO.4100.249.2023/AW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2937/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę Y. S. obywatelki Ukrainy (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 9 października 2023 r. nr DL.WIPO.4100.249.2023/AW. Decyzją tą, Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z 4 stycznia 2023 r. nr O-II.6151.974.2022, którą odmówiono skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy
a mianowicie:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA
w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżąca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do wydania decyzji odmownej, a także na treść wyroku WSA w Warszawie, poprzez przyjęcie, że
w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa
o cudzoziemcach" lub "u.o.c.");
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, poprzez wydanie decyzji bez wystarczającego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ rozpatrując sprawę, w szczególności związanych z całkowitym pominięciem sytuacji rodzinnej skarżącej jak również faktu, iż na obecną chwilę nie ma ona możliwości ponownego popełnienia zarzucanych jej czynów w związku
z tym, iż nie pełni żadnych funkcji w organach zarządzających spółek prawa handlowego;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w zastosowaniu art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach;
4) naruszenie art. 106 "ust." 3 p.p.s.a poprzez nie dopuszczenie wnioskowanych
w skardze do WSA w Warszawie dowodów z dokumentów pomimo, iż wskazują na błędy w ustaleniach okoliczności sprawy przez Szefa Urzędu na które powołuje się WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w niniejszej sprawie, więc nie można ich traktować w kategorii nieistotnych okoliczności;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy nie dającym podstaw do jego zastosowania;
2) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz. U. UE. L. z 2003 r. nr 251 poz. 12 ze zm.; dalej: "dyrektywa 2003/86/WE") w zw. z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. 2004 r. nr 90 poz. 864/2 ze zm.; dalej: "TFUE"), poprzez ich niezastosowanie oraz pominięcie motywu 14 ww. dyrektywy 2003/86/WE oraz interpretacji przepisów określonych w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Szefa Urzędu
i poprzedzającej jej decyzji Wojewody; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
3. Pismem z 1 sierpnia 2025 r. nowy pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a.
4.5. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24, CBOSA). W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).
4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia, przywołanych w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., przepisów procedury administracyjnej regulujących m.in. zasady zbierania i oceny dowodów. Po pierwsze, dowody zebrane przez organy, w tym przede wszystkim odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie skazującego skarżącą za popełnienie 217 wykroczeń, w tym z art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214), na karę 30 000 zł grzywny. Po drugie, również zarówno ówczesne zasiadanie przez skarżącą w zarządzie spółki M. Sp. z o.o., jak i dalsze posiadanie przez nią istotnej części udziałów w tej spółce wraz m.in. z aktualnym partnerem (podobnie jak w dwóch innych spółkach powiązanych kapitałowo, które również zajmują się m.in. wyszukiwaniem miejsc pracy i poszukiwaniem pracowników), wynikały z dokumentów urzędowych w postaci wydruków z Centralnej Informacji KRS. Po trzecie, nawet w świetle informacji przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej na etapie postępowania przez WSA
w Warszawie, zaległość spółki M. Sp. z o.o. wobec ZUS wynosi ponad 1 000 000 zł.
4.7. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Otóż dowody przedłożone do skargi albo nie miały istotnego znaczenia dla sprawy (np. dotyczące zatrudnienia skarżącej lub posiadania przez nią znajomości języka polskiego), albo tylko potwierdzały istnienie zaległości wobec ZUS (zob. pkt 4.6. powyżej).
4.8. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską. Klauzula "zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego" ma charakter typowego zwrotu niedookreślonego związanego
z potrzebą ochrony interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego, w tym w kontekście ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, wynika również z wielu postanowień Konstytucji RP (zob. np. art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Zwroty te pozostawiają organom administracji,
a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18). Ogólnie można przyjąć, że pojęcie porządku publicznego jest szersze niż pojęcie porządku prawnego, obejmuje bowiem stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej, w określonym miejscu
i czasie (por. np. wyroki NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2765/17 oraz 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/23 - CBOSA).
4.9. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już samo popełnienie przez skarżącą ponad 200 wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących zatrudnienia cudzoziemców, samodzielnie i w sposób oczywisty pozwalało przyjąć, że skarżąca stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w stopniu uzasadniającym zastosowanie wobec niej art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c. Zagrożenie to jest tym bardziej oczywiste, że działania skarżącej były podejmowane przez nią w ramach szeroko pojętej działalności zarobkowej (jako członka zarządu spółki oraz udziałowca w tej spółce), a nadto godziły w podstawy systemu legalnego zatrudniania cudzoziemców. Sama rezygnacja skarżącej z udziału w zarządzie spółki M. Sp. z o.o. nie miała tu istotnego znaczenia. Ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, jeżeli zważy się, że skarżąca w dalszym ciągu pozostaje istotnym udziałowcem tej spółki oraz innych spółek zajmujących się m.in. kwestiami poszukiwania pracowników. W tym kontekście posiadania znacznych zaległości wobec ZUS (ponad 1 000 000 zł) było tylko dodatkowym argumentem na rzecz trafnej konkluzji o stwarzaniu przez skarżącą zagrożenia dla porządku publicznego.
4.10. W sprawie niniejszej nie miało istotnego znaczenia, z punktu widzenia zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c., czy skarżąca prowadzi życie prywatne oraz życie rodzinne na terytorium Polski i jaki jest stopień intensywności jej związków z obywatelami Polski. Okoliczność ta, będąca przesłanką pozytywną wydania wnioskowanego zezwolenia (art. 160 pkt 3 u.o.c.), nie była zresztą sporna (skarżąca posiada m.in. dwójkę dzieci, których ojcem jest obywatel Polski, będący jej partnerem życiowym oraz biznesowym). W świetle kategorycznego brzmienia art. 100 ust. 1 pkt 4 u.o.c., organ był zobowiązany wydać decyzję odmowną z uwagi na ustalenie, że skarżąca stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osnowa zaskarżonej decyzji nie obejmuje również zobowiązania skarżącej do powrotu – w tej sprawie przewidziana jest odrębna procedura (zob. art. 302 i n. u.o.c.). Ubocznie tylko należy zauważyć, że to m.in. w postępowaniu dotyczącym zobowiązania do powrotu dokonuje się wyważenia pozostających
w sprzeczności dóbr (tj. interesu publicznego oraz potrzeby ochrony m.in. życia rodzinnego – zob. np. art. 303 oraz art. 356 u.o.c.). W tym kontekście warto również dodać, że dla oceny, czy dany cudzoziemiec może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego istotne znaczenie ma również to, czy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej (np. zobowiązania go do powrotu lub pozbawienia tytułu pobytowego), czy też chodzi, tak jak w niniejszej sprawie, o przyznanie stronie uprawnienia. W przypadku sprawy dotyczącej przyznania stronie uprawnienia, wspomniany wyżej luz decyzyjny jest dalej idący, niż ma to miejsce w odniesieniu do zastosowania wobec cudzoziemca sankcji administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2217/21, CBOSA). W szczególności, w świetle zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), poziom zagrożenia, jakie stwarza cudzoziemiec dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzasadniający odmowę udzielenia uprawnienia, może być niższy, niż w przypadku spraw dotyczących zastosowanie wobec takiego cudzoziemca sankcji administracyjnej (np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 417/23, CBOSA).
4.11. Końcowo należy wskazać, że przywołana w skardze kasacyjnej dyrektywa 2003/86/WE nie miała w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Dyrektywa ta dotyczy bowiem prawa pobytu członków rodziny cudzoziemca mającego w Polsce określone tytuły pobytowe, a nie prawa pobytu w Polsce z uwagi na prowadzenie w Polsce życia rodzinnego z obywatelem Polski – zob. art. 1 i 2 tej dyrektywy oraz art. 160 pkt 3 u.o.c..
4.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.