II OSK 2182/22

II OSK 2182/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Gl 404/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-06-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. spółka komandytowa w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 404/22 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. spółka komandytowa w L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.433.2021.KC w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczeń garażowych do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 404/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę O. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej: WINB) z dnia 10 stycznia 2022 r. nr WINB.WOA.7721.433.2021.KC. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie (zwanego dalej: PINB) z dnia 3 września 2021 r. znak PINB/lI/7355/4/16/Ps/14 nakazującą ww. Spółce, jako właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. B. [...], działki o nr ewid. [...] i [...], doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczeń garażowych, których zmieniono sposób użytkowania z funkcji garażowej na wytwórnię emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego.
W skardze kasacyjnej O. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w L. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania;
2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompleksowego materiału dowodowego w sprawie oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału zebranego, prowadzące do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności błędne zdefiniowanie emulsji asfaltowej jako masy bitumicznej oraz błędne wskazanie, iż masa asfaltowa należy do grupy bitumów, co dalej implikuje skutki poprzez uzasadnienie, iż bitum jako masa bitumiczna znacząco (niekorzystnie) wpływa na środowisko, gdy tymczasem emulsja asfaltowa nie jest masą bitumiczną oraz zignorowanie ustaleń WIOŚ - Delegatura w Częstochowie z kontroli w dniach w dniach 28 marca 2019 r. – 17 kwietnia 2019 r. w zakładzie E. sp. z o.o. eksploatującego instalację do produkcji emulsji asfaltowej, zlokalizowanej na ww. działce;
3) błędne zakwalifikowanie urządzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach jako budowli i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
4) art. 7, art. 77, art. 84, art. 85, art. 86, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a, przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego, oględzin łub przesłuchania stron, mających na celu ustalenie charakteru urządzeń znajdujących się na przedmiotowych działkach.
Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że w sprawie nie została w sposób kategoryczny ustalona data uruchomienia wytwórni mas bitumicznych. Jest mowa jedynie o czasokresie 2009 - 2015. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 26 maja 1998 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku magazynowo - garażowego oraz decyzja o pozwoleniu na budowę budynku socjalno - biurowego. Zgodnie z dokumentacją, tj. Projektem budowlanym budynku magazynowo - garażowego z kwietnia 1998 r. na działce nr [...] położonej w m. P. przy ul. B. [...] miał pierwotnie powstać budynek magazynowo - garażowy. Decyzją z dnia 12 marca 2008 r. nr 238/2008 Starosta Częstochowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę części biurowej budynku magazynowo - garażowo - biurowego wraz z termorenowacją na działkach nr [...] i [...] położonych w m. P. przy ul. B. [...]. Powyższe wskazuje, iż początek przedmiotowej inwestycji należy datować na okres od kwietnia 1998 r., a zatem minął okres 20 lat warunkujący zastosowanie tzw. uproszczonej procedury legalizacyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki organ odwoławczy wydając kontrolowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuścił się jego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienie nie czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej zgromadzonych, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zasadnicza część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej została sformułowana w sposób wadliwy. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Dlatego też odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przede wszystkim wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanych w nim przepisów, bowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Autor skargi kasacyjnej powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu, o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się wprost do działania organów administracji publicznej, a nie kontrolującego je Sądu I instancji. Oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., oznacza że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i już z tego względu nie zasługują na uwzględnienie.
Niezależnie od wskazanych niedostatków formalnych dostrzec trzeba, że autor skargi kasacyjnej wskazując na uchybienia jakich miałyby dopuścić się organy w ramach postępowania dowodowego, w żaden sposób nie uzasadnia jakie znaczenie wskazane przez niego okoliczności, miałby dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczeń garażowych, w których zmieniono sposób użytkowania z funkcji garażowej na wytwórnię emulsji asfaltowej z asfaltu zwykłego. Na podstawie utrwalonej w aktach sprawy dokumentacji zostało bowiem ustalone, że będący przedmiotem postępowania budynek przeznaczony był do celów magazynowych, garażowych oraz biurowych. Umieszczenie w nim instalacji do wytwarzania emulsji asfaltowej oznacza, że doszło do zmiany sposobu jego użytkowania na działalność produkcyjnej, bez wymaganego zgłoszenia. Stanowiło to podstawę do przeprowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), w toku którego Spółka nie wykonała obowiązków nałożonych w postanowieniu z 19 kwietnia 2021 r., co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. Autor skargi kasacyjnej powyższych okoliczności nie zakwestionował, skupiając się w jej uzasadnieniu na próbie wykazania, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona uproszczona procedura legalizacyjna, o jakiej mowa w art. 49f p.b. Stanowisko to jest błędne bowiem procedura zawarta w art. 49f p.b. dotyczy sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Przedmiotem niniejszego postępowania była natomiast samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.