II OSK 2148/25

II OSK 2148/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1033/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2025-04-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64d, 64e, 151a, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 15, 77, 80, 136, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 52, 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...]w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 1033/24 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...]w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 28 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 1033/24, oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 28 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Torunia decyzją z 22 sierpnia 2024 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz wiaty śmietnikowej na terenie położonych przy ul. [...] [...], [...] w [...] (działki nr [...], [...], obręb [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciwem Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a.
Oddalając powyższy sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że niespornym jest, że na obszarze przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 , dalej: u.p.z.p.), dla realizacji wnioskowanej inwestycji konieczne było ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zachowania opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (wskazanego we wniosku terenu inwestycji – przyp. Sądu), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1, przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zdaniem Sądu słusznie Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie za front terenu należało przyjąć część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi z której, w związku z obciążeniem jej służebnością gruntową przechodu i przejazdu, odbywa się główny wjazd na działkę (pełni ona rolę drogi wewnętrznej). Konsekwencją powyższego, jest stwierdzenie, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wytyczony przez organ I instancji z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości innej niż opisana w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ze względu na obszerność analizy architektoniczno-urbanistycznej i jej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie warunków zabudowy ww. wady nie można wyeliminować poprzez stworzenie od nowa analizy jedynie w jednej instancji tj. w postępowaniu przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Z powyższego zatem wynika, że zasadne było uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd stwierdził następnie, że nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. Podkreślił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Z kolei kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a., także jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej określa także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.). Należy przyjąć, że wytyczne o których mowa w § 2a mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, które organ błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wyżej wskazano, podejmując decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ odstępuje od zasady ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. to bowiem nic innego jak stwierdzenie przez organ odwoławczy, że sprawa nie jest jeszcze dostatecznie wyjaśniona, aby możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W konsekwencji powyższego Sąd w ramach badania poprawności wydanej przez organ decyzji kasacyjnej może kontrolować ewentualne wytyczne organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. tylko pod kątem oceny, czy usuwają one przyczyny, dla których organ odwoławczy musiał podjąć decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybienia przepisom prawa. Wystarczającym ze strony Kolegium było bowiem wskazanie na błędną wykładnię przez organ I instancji przepisów u.p.z.p. pozwalających określić, co w przedmiotowej sprawie jest "frontem terenu". W tej sytuacji brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, które nie skutkują koniecznością wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji przez Sąd. Ze względu na powyższe Sąd oddalił sprzeciw.
Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO z dnia 28 października 2024 r. ([...]) została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Wspólnoty w zaistniałej sprawie organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu.
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786).
Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia więc postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej.
Zdaniem strony skarżącej orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy niedostatecznie uzasadnił zastosowanie w sprawie ww. przepisu. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić.
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 22 sierpnia 2024 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrywanym środkiem odwoławczym od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 kwietnia 2025 r. w żaden sposób nie próbowano natomiast podważyć ustaleń, które ostatecznie doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, iż organ I instancji rozpoznał sprawę z obrazą art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do błędnego ustalenia w decyzji Prezydenta Miasta Torunia frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a w konsekwencji wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem stwierdzona w tej decyzji konieczność ponownego sporządzenia analizy urbanistycznej w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany sama w sobie uzasadniała zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu art. 138 § 2 k.p.a.
Zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu objętego wnioskiem) na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1; przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa natomiast w przedmiotowej sprawie wszczętej wnioskiem A. W. z dnia 24 listopada 2023 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.
Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej powyższym wymogom analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. W związku z powyższym również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest, aby przedmiotowa sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, z uwzględnieniem niepodważonego skutecznie w niniejszej sprawie stanowiska organu odwoławczego przyjętego za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji, sporządził analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18). Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W tych okolicznościach przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniony niedostatecznym wyjaśnieniem przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnośnie wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy czego wadliwie nie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazania wymaga, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, lecz ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Dokonywana w tych okolicznościach na etapie rozpoznania sprzeciwu kontrola Sądu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4034/18).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji