II OSK 2146/22

II OSK 2146/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 127a, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/22 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DL.WIPO.412.1343.2021/JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DL.WIPO.412.1343.2021/JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 18 listopada 2021 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Dorohusku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania A. K. do powrotu. Decyzją z tego samego dnia o nr 04-150/249/D-ZDP/2021 organ ten orzekł o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie osobiście w dniu 18 listopada 2021 r.
Przy doręczeniu decyzji cudzoziemiec został pouczony o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu, jak też o tym, iż z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Dorohusku z 18 listopada 2021 r. staje się ostateczna i prawomocna, co oznacza, że brak jest możliwości zaskarżenia decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po zapoznaniu się z treścią przedmiotowego oświadczenia sporządzonego w zrozumiałym dla cudzoziemca języku, w dniu 18 listopada 2021 r. cudzoziemiec własnoręcznie je podpisał, zrzekając się tym samym prawa do wniesienia odwołania od decyzji.
W dniu 1 grudnia 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Dorohusku z dnia 18 listopada 2021 r. nr 04-150/249/D-ZDP/2021.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DL.WIPO.412.1343.2021/JP, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność tego odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. i wskazał, że z uwagi na to, iż w dniu 18 listopada 2021 r. cudzoziemiec złożył pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Dorohusku z dnia 18 listopada 2021 r., decyzja ta z dniem 18 listopada 2021 r. stała się ostateczna i prawomocna.
Organ wyjaśnił, że pomimo iż Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania ani jego wzruszalności, to w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie, zaś oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi przez stronę jest niewzruszalne.
Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, w niniejszym przypadku oświadczenie złożone przez cudzoziemca o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji zostało złożone prawidłowo, a więc w momencie doręczenia organowi wydającemu decyzję wywołuje skutek prawny. Wobec tego, iż odwołanie dotyczy decyzji wydanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w Dorohusku, która jest już decyzją ostateczną i prawomocną, to w myśl art. 134 k.p.a. Szef Urzędu stwierdził niedopuszczalność odwołania.
A. K. wniósł skargę na tę decyzję,
Skarżący zarzucił Szefowi Urzędu naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz ustalenie, iż odwołujący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania, podczas gdy odwołujący oświadczenie takie cofnął, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy i brakiem odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów;
2) art. 10 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności co do okoliczności podnoszonych przez odwołującego w zakresie braku indywidualnego potraktowania jego sprawy oraz sytuacji osobistej, a także braku wzięcia pod uwagę oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, a nadto przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, oparcie się organu jedynie na dowolnie wybranych okolicznościach i pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie;
3) art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę decyzji;
4) art. 7a i art. 7b k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony;
5) art. 8 i art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów prowadzących postępowanie polegające na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy;
a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 88 k.c. przez brak uwzględnienia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu,
2) art. 319 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35), przez orzeczenie rażąco surowego zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP, w jego najwyższym pułapie, podczas gdy przepis zezwala na orzeczenie zakazu w wymiarze od 6 miesięcy;
3) art. 436 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach przez orzeczenie zakazu wjazdu, podczas gdy dane cudzoziemca winny być usunięte z systemu;
jak również zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż:
‒ brak uwzględnienia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy;
‒ brak ustalenia, iż cudzoziemiec posiada na utrzymaniu żonę, córkę i syna oraz z z dochodu uzyskiwanego jako kierowca międzynarodowy utrzymuje swoją rodzinę, co winno zostać uznane jako przesłanka nie orzekania zobowiązania cudzoziemca do powrotu ze względów humanitarnych;
‒ brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy, tj. brak ustalenia, iż cudzoziemiec posiada ważny interes w możliwości wjazdu na terytorium RP z uwagi na pracę zawodową jako kierowca międzynarodowy;
‒ brak ustalenia, iż cudzoziemiec nie narusza na terytorium RP porządku prawnego, każdorazowo jego pobyt jest legalny, zgodny z deklarowanym celem pobytu;
‒ dowolne orzeczenie zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP w wymiarze 3 lat, co jest w stanie faktycznym sprawy rażąco surowe w stosunku do okoliczności, że cudzoziemiec po raz pierwszy dopuścił się takiego czynu, a po drugie uiścił nałożoną na niego karę grzywny.
Wobec powyższego skarżący wniósł alternatywnie o:
‒ uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez nieorzekanie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
‒ uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez orzeczenie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wymiarze 6 miesięcy,
‒ uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana 18 listopada 2021 r. W tym samym dniu nastąpiło jej doręczenie jedynej stronie postępowania, a następnie także doręczenie organowi administracji publicznej oświadczenia złożonego przez stronę o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, że jeżeli podmiot będący jedyną stroną zainicjowanego postępowania administracyjnego skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 127a k.p.a. i zrzekł się prawa do wniesienia odwołania, to z chwilą doręczenia oświadczenia o takiej treści organowi decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że nie może zostać wzruszona w zwykłym trybie, a więc na skutek odwołania. Skarżący był jedyną stroną tego postępowania, więc nie mógłby wycofać złożonego skutecznie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania.
Sąd podkreślił, że powyższe nie zwalnia jednak organu od zbadania w pierwszej kolejności, czy wniesione przez stronę odwołanie jest dopuszczalne, a więc może prowadzić do ponownego merytorycznego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia też organu odwoławczego od dokonania ustaleń i oceny, czy złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało dokonane prawidłowo, a więc czy mogło wywołać skutek w postaci ostateczności wydanej przez organ I instancji decyzji.
W ocenie Sądu Komendant Placówki Straży Granicznej w Dorohusku pominął analizę tej zasadniczej kwestii dla uznania, czy zachodzi przeszkoda do prowadzenia postępowania odwoławczego. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnienia do wniesienia odwołania zostało złożone prawidłowo. W niniejszej sprawie oświadczenie zostało złożone w tym samym dniu, w którym wydano i doręczono cudzoziemcowi decyzję. To nie wystarcza jednak do uznania, że zostało złożone skutecznie.
W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy występują przesłanki wykluczające uznanie, że cudzoziemiec złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania w sposób prawidłowy, a zatem złożył to oświadczenie skutecznie. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania musi być złożone dobrowolnie i świadomie, co oznacza, że cudzoziemiec tracący w ten sposób przysługujące mu prawo do ponownego rozpoznania sprawy oraz do sądu musi znać skutki złożenia oświadczenia. Oznacza to, że przede wszystkim organ wydający decyzję ma obowiązek pouczyć go w sposób dla niego zrozumiały o daleko idących skutkach złożenia oświadczenia i ich nieodwracalności. Z przepisów ustawy o cudzoziemcach wynikają również dodatkowe uwarunkowania związane ze złożeniem tego rodzaju oświadczenia, na co również organ odwoławczy nie zwrócił uwagi.
Sąd przywołał art. 327 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Zauważył, że cudzoziemiec w protokole zatrzymania oświadczył, że włada językiem polskim w stopniu umożliwiającym mu swobodne porozumiewanie się, dlatego organ nie wezwał do prowadzonych czynności tłumacza. Zdaniem Sądu, o ile można uznać, że jego znajomość języka polskiego mogła być wystarczająca do przeprowadzenia przesłuchania i zrozumienia zadawanych mu pytań, to brak jest przesłanek do uznania, że znał język polski w stopniu wystarczającym do zrozumienia treści wydanej decyzji i zamieszczonego w niej pouczenia. Rolą organu było więc wykonanie obowiązku wynikającego z art. 327 ust. 2 ustawy, a więc przetłumaczenie cudzoziemcowi na język dla niego zrozumiały (język ukraiński) ustnego lub pisemnego tłumaczenia podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcia oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji. Z uwagi zaś na treść art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. zapewnienie tłumaczenia pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.
Sąd wskazał, że w doręczonej cudzoziemcowi decyzji o zobowiązaniu do powrotu zostało zamieszczone pouczenie, wraz z tłumaczeniem na język ukraiński, o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach takiego zrzeczenia. Jego zdaniem organ odwoławczy powinien dostrzec, że złożone przez skarżącego oświadczenie zostało złożone w wyniku niedostatecznego pouczenia dokonanego przez organ I instancji z naruszeniem art. 9 k.p.a.
Odwołując się do art. 8 ustawy o cudzoziemcach Sąd stwierdził, że cudzoziemiec powinien złożyć oświadczenie sporządzone we własnym języku wraz z tłumaczeniem na język polski. Powinien również dysponować odpowiednim czasem przewidzianym przez ustawodawcę (w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania), aby sprostać temu wymogowi i zastanowić się nad zasadnością złożenia tego rodzaju oświadczenia.
W ocenie Sądu oferowanie cudzoziemcowi do wykorzystania gotowego druku oświadczenia nie wynika z nałożonych na organ obowiązków. Te obowiązki polegają wyłącznie na doręczeniu cudzoziemcowi decyzji wraz z prawidłowym do niej pouczeniem i tłumaczeniem. Skoro organ działa poza zakresem obowiązków, z tym większą ostrożnością należy podchodzić do prawidłowości wykonania przez organ obowiązków wynikających z art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli organ oferuje cudzoziemcowi do ewentualnego wykorzystania gotowy druk oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, powinien uwzględnić wymóg wynikający z art. 8 ustawy o cudzoziemcach i działać wyłącznie na wyraźne życzenie cudzoziemca. Dodatkowo organ musi w sposób prawidłowy wypełnić własne obowiązki, o których była mowa wcześniej, by nie narazić się na zarzut nakłaniania do złożenia oświadczenia. Sąd wskazał, że jakiekolwiek wątpliwości zarówno w zakresie prawidłowości obowiązków informacyjnych, jak też działania na życzenie cudzoziemca, należy wyjaśniać na korzyść cudzoziemca.
Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że nie można uznać, by skarżący miał zapewnione warunki do zrozumienia znaczenia i skutków dokonanej czynności procesowej. Ocena organu o skuteczności zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania i tym samym wystąpienia przesłanki do uznania niedopuszczalności odwołania nie jest więc prawidłowa. W tej konkretnej sprawie działanie organu mogło tylko wprowadzać cudzoziemca w błąd, skoro w tłumaczeniu zasad postępowania zawarto informację o możliwości zrzeczenia się odwołania, a w tłumaczeniu pouczenia zawartego w decyzji już tylko informację o możliwości złożenia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu.
Wyrok zaskarżył całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 107 § 1 pkt 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego przypisania Szefowi Urzędu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mające polegać na nieprawidłowym wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., a w konsekwencji niedokonaniu ustaleń i oceny, czy oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało złożone prawidłowo i czy mogło wywołać skutek w postaci ostateczności wydanej przez organ I instancji decyzji, do czego miało dość na skutek:
a) nieprzetłumaczenia cudzoziemcowi zamieszczonego w decyzji o zobowiązaniu do powrotu pouczenia o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach takiego zrzeczenia,
b) niezapewnienia skarżącemu warunków do zrozumienia znaczenia i skutków dokonanej czynności procesowej
podczas gdy:
a) pouczono skarżącego w języku ukraińskim o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu (k. 13-15 akt administracyjnych organu I instancji), w tym o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i o skutkach skorzystania z tego prawa (k. 14 akt administracyjnych organu I instancji – pkt 16 pouczenia),
b) doręczono skarżącemu pisemne tłumaczenie na język ukraiński podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcia oraz pouczenia, w jakim trybie służy odwołanie od decyzji (k. 19-20 akt administracyjnych organu I instancji), co stanowiło prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a ponadto doręczono skarżącemu szczegółowe pouczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i o skutkach skorzystania z tego prawa,
c) przed złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie administracyjnej, sporządzonego w języku ukraińskim, umożliwiono skarżącemu zapoznanie się z treścią pouczenia w języku ukraińskim o trybie złożenia takiego oświadczenia i jego daleko idących skutkach, tj. pouczono skarżącego, że z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, decyzja staje się prawomocna i ostateczna – co oznacza brak możliwości zaskarżenia decyzji do WSA (k. 22 akt administracyjnych organu I instancji),
co stanowiło właściwą realizację obowiązków wynikających z art. 327 ust. 2 i art. 7 ustawy o cudzoziemcach, a tym samym zapewniono skarżącemu możliwości właściwego ukształtowania swojego przekonania co do podejmowanych w toku postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu czynności, wobec czego nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 i art. 9 k.p.a.;
2. art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego przypisania Szefowi Urzędu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezapewnieniu skarżącemu w wystarczającym stopniu pouczenia o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, do czego doszło na skutek:
d) błędnej oceny stopnia szczegółowości i skutków procesowych doręczonego skarżącemu pouczenia o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu (pkt 16 pouczenia, k. 12 akt administracyjnych organu I instancji), jak również
e) błędnej oceny stopnia szczegółowości i skutków procesowych doręczonego skarżącemu pouczenia zawartego w decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Dorohusku z dnia 18 listopada 2021 r. nr 04-150/249/D-ZDP/2021 (pkt 2-5 pouczenia, k. 20 akt administracyjnych organu I instancji), jak również
f) całkowitego pominięcia przez Sąd w konkluzji orzeczenia pouczenia zawartego w dokumencie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, informującego skarżącego o skutkach złożenia tego oświadczenia i o ich nieodwracalności (k. 21 akt administracyjnych organu I instancji), z którym skarżący zapoznał się przed złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji,
podczas gdy z akt administracyjnych organu I instancji w sposób bezsporny wynika, że skarżący został trzykrotnie, obszerne i wyczerpująco, w języku dla siebie zrozumiałym, pouczony o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i o skutkach takiego zrzeczenia, w postaci ostateczności i prawomocności decyzji, z jednoczesnym wyjaśnieniem tych pojęć w sposób, który nawet osobom nieznającym prawa polskiego powinien w sposób czytelny uświadomić ich istotę.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz Szefa Urzędu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie, na co wskazuje analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny skuteczności oświadczenia cudzoziemca z dnia 18 listopada 2021 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej tego samego dnia orzekającej o zobowiązaniu go do powrotu. W ocenie Sądu I instancji oświadczenie to nie zostało skutecznie złożone, albowiem organy administracji nie pouczyły cudzoziemca w dostateczny sposób o skutkach takiego oświadczenia, a nadto cudzoziemiec powinien złożyć oświadczenie sporządzone we własnym języku wraz z tłumaczeniem na język polski. Powinien także dysponować odpowiednim czasem przewidzianym przez ustawodawcę (w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania), aby sprostać temu wymogowi i zastanowić się nad zasadnością złożenia tego rodzaju oświadczenia. Wady w złożonym oświadczeniu Sąd upatruje również w tym, że zostało ono złożone na przygotowanym wcześniej formularzu. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że żaden z ww. argumentów nie uzasadniał przyjęcia tezy o nieskuteczności złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
Słusznie wprawdzie Sąd I instancji wskazał, że dla stwierdzenia skuteczności ww. oświadczenia niezbędne jest, aby zostało ono złożone po uprzednim prawidłowym pouczeniu o skutkach jego złożenia, jednakże okoliczności niniejszej sprawy nakazują przyjąć, iż organ prawidłowo pouczył cudzoziemca o jego prawach i obowiązkach w tym zakresie. Kluczowe znaczenie dla takiej oceny ma fakt, że cudzoziemiec został trzykrotnie, pisemnie pouczony w języku dla niego zrozumiałam o skutkach zrzeczenia się omawianego prawa. Pierwsze pouczenie zostało zawarte w informacji o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w którym to dokumencie sporządzonym w języku ojczystym cudzoziemca wskazano m.in., że "Ma Pan/Pani możliwość zrzeczenia się prawa do odwołania od wydanej Pani/Panu decyzji. Oświadczenie w tej sprawie składa się do organu, który wydał decyzję w takim wypadku decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej tego oświadczenia, w związku z czym będzie podlegała wykonaniu. Nie będzie miał/a Pan/Pani możliwości odwołania się od niej ani zaskarżenia jej do sądu." A zatem pouczenie to zawierało informacje o skutkach złożonego oświadczenia i jego nieodwracalności. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez cudzoziemca, w języku polskim oraz ukraińskim, z którego wynika, że otrzymał ww. pouczenie i po zapoznaniu się z jego treścią oświadczył, że rozumie swoje prawa i obowiązki, jako strony postępowania administracyjnego". Kolejne pouczenie zostało zawarte w decyzji organu I instancji, której organ również w formie pisemnej pouczył o skutkach złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania.
I wreszcie pouczenie takie zostało zawarte w samym oświadczeniu. Uszło bowiem uwadze Sądu, że przygotowane pismo zawierające oświadczenie o zrzeczeniu się omaw. prawa zwraca w pierwszej kolejności uwagę podpisującego go cudzoziemca na skutki jego podpisania. Zaczyna się ono bowiem od stwierdzenia: "Uwaga! Przed złożeniem oświadczenia proszę o zapoznanie się z treścią pouczenia znajdującego się na następnej stronie". Natomiast w pouczeniu tym wskazuje się na skutki złożenia oświadczenia.
Tym samym stwierdzenie Sądu I instancji, że cudzoziemiec przed złożeniem oświadczenia był w sposób niewystarczająco pouczony o skutkach jego złożenia, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że oświadczenie to zostało złożone w warunkach wyłączających możliwość rozeznania się co do skutków prawnych tej czynności.
Należy dodatkowo podkreślić, że pouczenia te zostały dokonane nie – jak wywodzi Sąd I instancji – w języku polskim bazując na oświadczeniu cudzoziemca o znajomości tego języka, ale w języku ojczystym A. K. Powyższe zatem czyni rozważania Sądu w tym zakresie co najmniej niezrozumiałe.
Nie można również skutecznie zarzucić organowi naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania li tylko z tego powodu, że oświadczenie to zostało złożone przez cudzoziemca w tym samym dniu, w którym doręczono mu decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej. Z akt sprawy, a w szczególności z żadnego oświadczenia cudzoziemca nie wynika, aby był w jakiejkolwiek formie zmuszany do złożenia oświadczenia. A zatem jeśli miał wątpliwości co do tego, czy zrozumiał prawne skutki zrzeczenia przysługującego mu prawa, to miał możliwość w każdym czasie – do dnia upływu terminu do złożenia odwołania – zasięgnięcia porady prawnej lub z ostrożności nie podpisania/składania oświadczenia. To cudzoziemiec decydował o jego złożeniu oraz o terminie dokonania tej czynności.
Sąd I instancji wadliwie również zarzucił organowi administracji, że omawiane oświadczenie zostało przygotowane wcześniej z góry podjętym zamiarem, aby cudzoziemiec je podpisał. Żaden przepis prawa nie zawiera zakazu przygotowania oświadczenia dla cudzoziemców, a wręcz przeciwnie, jest to zazwyczaj ułatwienie dla strony nieposiadającej wiedzy prawnej w zakresie sporządzenia takiego pisma.
I wreszcie trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 8 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten nie pozwala na przyjęcie, za Sądem, że oświadczenie to powinno był złożone w języku zrozumiałym dla cudzoziemca z tłumaczeniem na język polski. Postępowanie przed polskimi organami administracji prowadzone jest w języku polskim. Ta zasada dotyczy również spraw, w których stroną jest cudzoziemiec i wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ust. 2 tego przepisu stanowi wprawdzie, że dokumenty sporządzone w języku obcym, służące za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, składa się wraz z ich tłumaczeniem na język polski, dokonanym przez tłumacza przysięgłego, jednakże przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Oświadczenie bowiem nie jest dokumentem, o którym mowa w tym przepisie, co oznacza, że cudzoziemiec nie musi korzystać z pomocy tłumacza przysięgłego przy jego składaniu.
I wreszcie nie może ujść uwadze, że oświadczenie będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie zawiera tekst zarówno w języku polskim, jak i ukraińskim.
Konkludując, trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 7, art. 9 k.p.a. oraz art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, jak i art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 i art. 9 k.p.a.
Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Motywy skargi kasacyjnej również nie zawierają uzasadnienia tego zarzutu.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dodatkowo, że istota sprawy została wyjaśniona, co obligowało ten Sąd do rozpoznania skargi.
Oceniając zatem legalność zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że postanowienie to odpowiada prawu.
Jak zostało wyżej wskazane oświadczenie, w którym cudzoziemiec zrzekł się prawa do złożenia odwołania, wywołało skutki prawne określone w art. 127a § 1 i 2 k.p.a., co obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a.
Nie można było natomiast uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli zawartych w piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolicie stanowisko, w którym wskazuje się, że w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to nie ma ona możliwości skutecznego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. Złożenie bowiem oświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, w omawianej sytuacji rodzi taki skutek, że decyzja staje się natychmiast ostateczna i prawomocna (tak m.in. NSA w wyroku z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2145/21, CBOSA). Na marginesie wskazać należy, że komentatorzy art. 127a k.p.a. zgodnie przyjmują, iż zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy Kodeksu cywilnego. W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. lub wcześniej. W przypadku natomiast niespełnienia tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie dopuszcza jego cofnięcia.
Konkludując, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 k.c. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podobnie jako przedwczesne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 319 pkt 1 i art. 346 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na posiedzenie niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.