II OSK 2139/22

II OSK 2139/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 280/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 280/22 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 r., nr 1061/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2022 r., II SA/Kr 280/22 oddalił skargę T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 7 grudnia 2021 r., nr 1061/2021, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) z 28 stycznia 2021 r., nr 23/2021, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał realizację przez skarżącego jako właściciela i inwestora budowy bez wymaganego zgłoszenia budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, posiadającego dach dwuspadowy i wymiary zewnętrzne 3,75 m x 4,8 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], oznaczonego kolorem czerwonym i numerem 8 na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia, informując równocześnie skarżącego o możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
T. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie: a) ustalenia faktycznej daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku, jak też daty ukończenia inwestycji, co jest kluczową kwestią dla ustalenia stanu prawnego, jaki powinien mieć zastosowanie w sprawie; b) ustalenia właściwego charakteru nieruchomości skarżącego przede wszystkim co do uznania, że przedmiotowa nieruchomość miałaby nie cechować się rolniczym charakterem zabudowy zagrodowej, a przez to nierozpoznanie podstaw do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia z uwagi na zajście przypadku opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.; c) ustalenia, iż przedmiotowy budynek został ukończony na moment prowadzenia kontroli i pominięcie faktu braku rozpoczęcia jego użytkowania, co doprowadziło do błędnego scharakteryzowania budynku jako mającego służyć prowadzeniu działalności gospodarczej a nie rolniczej; d) ustalenia, iż fakt składowania lodówki oraz elementów łóżka w budynku miałby świadczyć o jego przeznaczeniu; e) ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku w sytuacji, gdy stwierdzony stan obiektu na to w żaden sposób nie wskazywał, z jednoczesnym pominięciem prawnej dopuszczalności wynajmu prywatnego przez rolnika bez zmiany charakteru działki siedliskowej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na błędnej ocenie okoliczności faktycznych z pominięciem wniosków, jakie wynikają z prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w sprawie z wniosku skarżącego przed Starostą Suskim objętych decyzją z 20 sierpnia 2019 r., pomimo braku ustalenia daty faktycznego rozpoczęcia budowy i daty wszczęcia postępowania zakończonego powyższą decyzją;
3) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym na moment rozpoczęcia budowy ocenianego budynku poprzez uznanie, że przedmiotowy budynek posadowiony na działce nr ew. [...] wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej;
4) art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w tym stwierdzenie, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo zastosowały aktualne brzmienie p.b., choć kwalifikacja, czy budowany obiekt wymaga uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia, wymaga zastosowania przepisów obowiązujących w chwili rozpoczęcia budowy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z 11 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty kasacyjne, zwracając uwagę na sposób oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wstrzymujących budowę innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niego nieruchomości, a także fakt wydania przez PINB - w następstwie uchylenia przez Sąd jednego z postanowień - decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy wiaty oznaczonej numerem [...] (decyzja PINB z 5 grudnia 2024 r., nr 166/2024).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Skarga kasacyjna nie doprowadziła do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który poddając kontroli podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia MWINB z 7 grudnia 2021 r., niewadliwie przyjął, że organ ten poprawnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał wyczerpującej oceny ustaleń w zakresie, w jakim stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego realizacji przez inwestora bez wymaganego zgłoszenia obiektu budowlanego nakazuje orzec o wstrzymaniu jego budowy, czemu powinno towarzyszyć poinformowanie inwestora w postanowieniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego i zasadach, które procedurę tę kształtują (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.).
W sprawie objętej kontrolą Sądu I instancji niepodważone ustalenia faktyczne wskazują na to, że skarżący na działce nr ew. [...] w [...] wybudował obiekt budowlany konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,75 m x 4,8 m. Zdaniem Sądu I instancji, który zaakceptował wniosek sformułowany przez organy nadzoru budowlanego, obiekt oznaczony na szkicu numerem 8 powinien być uznany za budynek gospodarczy i tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, albowiem w skardze kasacyjnej brak jest przekonujących argumentów, które nakazywałyby ją zakwestionować. Materiał dowodowy nie potwierdza, by przyjęte przez organy ustalenia miały być dopasowane, jak wskazuje skarga kasacyjna, do poczynionych z góry założeń.
Nie powinien mieć charakteru spornego fakt, że skarżący na należącej do niego nieruchomości zrealizował szereg obiektów budowlanych, których forma i sposób wykorzystania uzasadniają kwalifikowanie ich jako zabudowy niepowiązanej z produkcją rolną w ramach działki siedliskowej. Wskazywaniu przez skarżącego, że "wynajem kwater" ma charakter prywatny, nie sprzeciwia się wniosek dotyczący "komercyjnego" wykorzystywania przez stronę budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania, który znajdował potwierdzenie w ujawnionym jego wyposażeniu i pełnionej przez niego w dacie przeprowadzonych oględzin funkcji polegającej na przechowywaniu w nim przedmiotów służących skarżącemu, jak należy przyjąć, do prowadzenia działalności w zakresie zakwaterowania turystycznego. Powyższe stanowiło o niemożności utożsamiania spornego budynku z obiektem gospodarczym (parterowym budynkiem gospodarczym) związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.
By podważyć powyższe zapatrywanie, na którym zdecydował się oprzeć w niniejszej sprawie Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej jej autor powinien szczegółowo wykazać, że granice swobodnej oceny dowodów wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski, które wyprowadził MWINB przy ocenie zebranych dowodów kształtujących charakterystykę istniejącej na działce zabudowy, zawierają istotne sprzeczności. Niezależnie od tego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest tego rodzaju wyjaśnienia, to w jej podstawach nie został w ogóle powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., czemu należy przypisać kluczowe znaczenie w kontekście skuteczności zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń odnośnie do przeznaczenia budynku, jako że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę instancyjną orzeczenia sądu I instancji w granicach powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Z tego względu akcentowanie w skardze kasacyjnej, że rzeczy ruchome, które znajdowały się wewnątrz budynku, zostały tam umieszczone całkowicie przypadkowo, niejako tylko na "przechowanie" pozbawione jest procesowej doniosłości, podobnie jak twierdzenie, że niewystarczające do przyjęcia poprawnych ustaleń w sprawie było ograniczenie się przez MWINB do stwierdzenia w ślad za oświadczeniem skarżącego, że budowa budynku miała miejsce "na początku 2019 r.". Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, jakie znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia przyznać należy kwestii związanej z brakiem dążenia przez organy nadzoru budowlanego do "doprecyzowania" daty rocznej rozpoczęcia budowy, czy też dokonania jej "należytej weryfikacji", jeżeli skarżący w skardze kasacyjnej nie zaprzecza, że jego wyjaśnienia dotyczące czasu wykonywania robót, które zostały ujawnione w protokole kontroli, odpowiadają faktycznemu stanowi rzeczy.
Nie inaczej rozważony powinien zostać również zarzut, który naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. wiąże z błędną oceną przez Sąd okoliczności związanych z dokonaniem przez skarżącego zgłoszenia Staroście Suskiemu zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych na potrzeby produkcji rolnej w ramach rozbudowy zagrody zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w [...]. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza nieistnienie jakiegokolwiek powiązania pomiędzy sankcjonowanym przez organy nadzoru budowlanego procesem budowlanym a treścią zgłoszenia z 8 sierpnia 2019 r., które w związku z jego wycofaniem skutkowało wydaniem przez Starostę Suskiego decyzji z 20 sierpnia 2019 r., znak WA.6743.513.2019.JS umarzającej postępowanie zgłoszeniowe. Niezależnie od tego, nie da się nie dostrzec, że stawiany Sądowi zarzut przybrał w skardze kasacyjnej niedopuszczalną, albowiem spekulatywną formę. Skarżący akcentuje w niej bowiem objęcie budowy spornego budynku gospodarczego zgłoszeniem, zastrzegając równocześnie, że "nawet jeśli było inaczej" i zgłoszenie dotyczyło innych budynków, to istotne jest "podejście" organu administracji, co odbiera tak sformułowanemu zagadnieniu jakąkolwiek normatywną czytelność nakierowaną na rozstrzygnięcie rzeczywistego problemu prawnego.
Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego (art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b.), błędnie przyjmując, że zasady reglamentacji spornych robót budowlanych, pozwalające przypisać skarżącemu dopuszczenie się samowoli budowlanej, kształtują nie tyle przepisy obowiązujące w dacie ich podjęcia przez skarżącego, ile przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, tj. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, zawartej w art. 48 ust. 1 pkt 1-2 p.b., oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 p.b. nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 979/21; wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18). Błąd, który obciąża dokonaną przez Sąd analizę stanu prawnego sprawy, nie miał jednakże wpływu na jej wynik, uwzględniając, że sytuację skarżącego kształtował wiążąco obowiązek wynikający z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., do którego zresztą Sąd uzupełniająco odniósł swoje uwagi, trafnie przyjmując, że w naruszeniu zamieszczonego w nim wymagania dostrzec należy podstawę nakazującą PINB zainicjować procedurę, w ramach której wydane zostało zaskarżone postanowienie z 7 grudnia 2021 r. umożliwiające - po wystąpieniu z takim żądaniem przez skarżącego - objęcie legalizacją przedmiotowego budynku gospodarczego.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.