II OSK 2138/22

II OSK 2138/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Bk 278/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-06-09
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż.i M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 278/22 w sprawie ze skargi B. Ż. i M. Ż. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 23 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]w gminie [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Ż. i M. Ż. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 278/22, oddalił skargę B. Z. i M. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 23 sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i [...] w gminie [...].
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skargą z dnia 22 marca 2022r. (data wpływu do organu) B. Z. i M. Z. zaskarżyli uchwałę nr uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23.08.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj .Podlaskiego z 2006 r., nr [...], poz. [...]) w części dotyczącej działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni [...] (teren objęty symbolem 7RM), stanowiącej własność skarżących w odniesieniu do zapisów § 13 ust. 4 pkt 3, 5, 13, § 28 ust. 7 pkt 1 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.); art. 1 ust. 3 u.p.z.p.; art. 3 ust. 1 u.p.z.p.; art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wydruku z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych KW nr [...]; wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z potwierdzeniem nadania; wydruku mapy z serwisu Geoportal, na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżących, przysługującego im prawa własności wskazanych działek, naruszenia uchwałą prawa własności skarżących, legitymacji czynnej, terminu wniesienia skargi, naruszenia zasady równości, proporcjonalności – zasad sporządzania planu miejscowego. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 13 ust. 4 pkt 3, 5, 13, § 28 ust. 7 pkt 1 w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...] i zasądzenie od Rady Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zdaniem Sądu skarżący wykazali naruszenie indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Należąca do nich działka nr [...], położona w miejscowości [...], wyłączenia której to działki spod kwestionowanych regulacji § 13 ust. 4 pkt 3, 5, 13, § 28 ust. 7 pkt 1 planu domagają się skarżący (poprzez żądanie stwierdzenia nieważności powyższych zapisów planu w odniesieniu do działki [...]), znajduje się w granicach objętych planem. Została w planie przeznaczona, tak jak i pozostałe działki skarżących o numerach : [...], [...], [...], [...], [...] pod istniejącą zabudowę zagrodową bez możliwości realizacji nowych siedlisk (symbol w planie 7RM). Sytuacja ta narusza interes prawny skarżących wynikający z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) albowiem nosili się z zamiarem zrealizowania nowego siedliska na działce [...]. Pełnomocnik skarżących na rozprawie podał, że potrzeby wielopokoleniowej rodziny skarżących wymagają budowy nowego siedliska, tym bardziej, że dotychczasowy budynek mieszkalny jest w takim stanie, że nie nadaje się do remontu.
Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku w sprawach ze skarg innych podmiotów zarejestrowanych pod sygnaturami II SA/Bk 491/07, II SA/Bk 715/07 i II SA/Bk 56/09. Z powyższych akt, z których sąd dopuścił dowód (i fizycznie dołączył akt wymienionych spraw do sprawy niniejszej) wynika, że przedmiotem zarzutów wcześniejszych skarg były inne zapisy planu niż wskazane w skardze niniejszej. Wniesiona w tej sprawie skarga oparta jest na innych okolicznościach kształtujących interes prawny skarżących w stwierdzeniu nieważności uchwały i dotyczy zapisów planu odnoszących się do innego obrębu geodezyjnego położenia nieruchomości, niż nieruchomości wskazywane w sprawach wcześniejszych. Tryb podjęcia uchwały we wcześniejszych postępowaniach sądowych musiał być objęty kontrolą sądu administracyjnego z urzędu tj. niezależne od zarzutów skarg a w konsekwencji brak stwierdzenia wcześniejszymi wyrokami, że do naruszenia trybu sporządzenia planu doszło, wiąże sąd orzekający w sprawie niniejszej.
Dalej Sąd podniósł, że kontrolowany plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy [...] podjęła po stwierdzeniu zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 30 stycznia 2001r. oraz aktualizacją "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" uchwaloną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 29 czerwca 2005 r. Wyrazem stwierdzenia owej zgodności jest brzmienie § 1 ust. 1 tekstu planu. Skarżący nie podnieśli zarzutów podważających stwierdzoną zgodność zatwierdzonego uchwałą projektu planu ze Studium i sąd z urzędu takiej niezgodności nie dostrzegł.
Sąd zauważył, że dopiero zatwierdzony ostatecznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaskarżoną uchwałą) w części ustaleń odnoszących się do obszaru nieruchomości skarżących, w tym działki [...] położonej w miejscowości [...], odpowiadał ustaleniom ówcześnie obowiązującego Studium z 30 stycznia 2001r. Wynika to jednoznacznie z treści postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z 15 grudnia 2005r. odmawiającego uzgodnienia pierwotnego projektu planu, który nieruchomość skarżących przeznaczał pod zabudowę mieszkaniową i pensjonatową (8 MN/MP). Organ uzgadniający wyraźnie podkreślił, że obowiązujące ówcześnie Studium, pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, przewidziało zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek i jezior.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała wbrew zarzutom skarżących nie naruszyła wskazanych przez skarżących przepisów u.p.z.p. tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy i art. 1 ust. 3 ustawy ani powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP – art. 32 ust. 1 i 2, wyrażających zasadę równości i zakaz dyskryminacji i art. 64 ust. 3, określający granice ograniczenia własności. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło do przekraczającej zasadę proporcjonalności ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących do działki [...]. Wprowadzone planem a zakwestionowane przez skarżących ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (zakaz wyrębu zadrzewień, nakaz pozostawienia dotychczasowej formy użytkowania rolniczego, zakaz zlokalizowania na niej nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej), są uzasadnione potrzebą ochrony przyrody i środowiska i nie naruszają istoty prawa własności. Kwestionowane przez skarżących zapisy planu wynikają z ograniczeń wprowadzonych przepisami odrębnymi, których przestrzeganie było obowiązkiem rady gminy w procesie planistycznym (vide: art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy projekt miejscowego planu zarówno w części tekstowej, jaki i graficznej powinien być zgodny z zapisami Studium jak i przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi są - między innymi - przepisy ustawy o ochronie przyrody. Nieruchomość skarżących jest w całości położona w granicach obszaru [...] Parku Narodowego i to jej położenie wywarło i wywiera wpływ na gospodarkę przestrzenną i treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu, odnosząc się do zaprezentowanej na rozprawie przez pełnomocnika skarżących argumentacji odwołującej się do treści uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podlaskiego z [...] czerwca 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ze wskazaniem, że zakaz nowej zabudowy na terenie o symbolu 7RM, który to obszar jest położony w pasie szerokości 100 metrów od brzegów jeziora [...], pozostaje w sprzeczności z wprowadzonym w uchwale Sejmiku odstępstwem od zakazu dla obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, Sąd stwierdził, że argumentacja powyższa trafia w próżnię. Sąd dokonał bowiem wglądu na stronę internetową Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (na istnienie której powołał się na rozprawie pełnomocnik organu – vide: zapis w protokole rozprawy), gdzie w zakładce GEOSERWIS odnalazł mapę Polski z naniesionymi różnymi kolorami obszarami form ochrony przyrody i stwierdził, że obszar [...] Parku Narodowego rzeczywiście – jak podnosił na rozprawie pełnomocnik organu - nie pokrywa się z obszarem Chronionego Krajobrazu [...]. Obszar ustaleń kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży wyłącznie na terenie [...] Parku Narodowego i obszarze Natura 2000, co zresztą znalazło wyraz w treści par. 13 ust. 1 tekstu planu. Tym samym wszelkie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości skarżących wprowadzone do planu, w tym kwestionowane przez nich, wynikają z faktu objęcia nieruchomości skarżących formami ochrony przyrody w postaci [...] Parku Narodowego i obszaru Natura 2000. Stosowanie ochrony krajobrazowej na terenie [...] Parku Narodowego jest obligatoryjne, a nie fakultatywne. Ustawodawca nie dopuszcza stosowania ochrony krajobrazowej a nakazuje jej stosowanie o czym świadczy zawarcie w powołanym przepisie sformułowania "stosuje się".
Sąd podkreślił, że [...] Park Narodowy aktywnie uczestniczący w procedurze planistycznej wnioskował o wprowadzenie takich ustaleń w planie, które w pełni będą chroniły zasoby przyrodnicze parku a pozytywne uzgodnienie ostatecznego projektu planu wprowadzającego zakaz zabudowy pasa szerokości 100 metrów od brzegów jezior oraz wyłączenie realizacji nowych siedlisk na obszarze 7RM wskazuje, że te właśnie rozwiązania spełniają postulaty objęte wnioskiem.
Zdaniem Sądu kwestionowane rozwiązania nie naruszają istoty uprawnień właścicielskich skarżących. Działka [...] była niezabudowaną działką rolniczą i taką pozostała. Nie można na niej zrealizować nowego siedliska ale skarżący mają prawo przebudowy i rozbudowy istniejącej na działce sąsiedniej zabudowy zagrodowej oraz zainwestowania w obiekty uzupełniające niezbędne do potrzeb użytkowania starego siedliska (vide: par. 28 ust. 7 pkt 2 lit.c tekstu planu). Zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów jezior nie dotyczy – jak wynika z par. 13 ust. 4 pkt 13 tekstu planu – między innymi obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Nadto skarżący mają prawo prowadzenia na terenie swojego gospodarstwa rolnego usług hotelarskich polegających na wynajmie pokoi mieszkalnych, prowadzeniu pól biwakowych oraz prowadzenia nieuciążliwej działalności usługowej i agroturystycznej (vide: par. 28 ust. 7 pkt 2 lit.a tekstu planu).
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia zasady równości, wyrażającego się w nieuzasadnionym – zdaniem skarżących – zróżnicowaniu reżimu prawnego obszaru 7RM od obszarów 2RM, gdzie w przeznaczeniu podstawowym przewidziano także projektowaną zabudowę zagrodową. Żaden z obszarów 2RM nie przylega bowiem bezpośrednio do jeziora [...] a właśnie położenie obszaru miało decydujący wpływ na ustalenia planu. Z samego faktu istnienia zabudowy mieszkalnej w pasie szerokości 100 metrów od brzegu jeziora [...], której istnienie potwierdza część rysunkowa planu sporządzona na mapie pozyskanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której zinwentaryzowano istniejącą w dacie uchwalania planu zabudowę, nie można wyprowadzać naruszenia zasady równości, tym bardziej, że i skarżący swoje siedlisko mają położone w tej strefie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną B. Z. i M. Z. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916 – dalej: u.o.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że postanowienia uchwały w zakresie ingerencji w prawa skarżących są zgodne z prawem powszechnie obowiązującym, a zakazy wprowadzone na obszarze należącym do skarżących uzasadnione są położeniem na obszarze [...] Parku Narodowego w sytuacji, gdy zakazy określone w art. 15 ust. 1 u.o.p., w tym m.in. zakaz budowy budynków, nie dotyczą tych obszarów w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, przy czym przedmiotowa działka wraz z pozostałymi nieruchomościami skarżących stanowi gospodarczą całość w trakcie wykorzystania.
b) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, że uchwała nie narusza zasady równości w sytuacji, gdy na działce skarżących o nr [...], znajdującej się na terenie 7RM, nie przewiduje się realizacji nowych siedlisk, natomiast na działkach położonych na obszarze 2RM, które również znajdują się na obszarze [...] Parku Narodowego i które znajdują się w odległości do 100 m od linii brzegu jeziora dopuszczona jest istniejąca i projektowana zabudowa zagrodowa, co jednoznacznie wskazuje, że prawa właścicieli nieruchomości, położonych na tym samym obszarze, są w sposób nieuzasadniony zróżnicowane,
c) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących w sytuacji, gdy doszło do takiego naruszenia poprzez uniemożliwienie skarżącym korzystania z ich nieruchomości w pełnym zakresie bez uzasadnionych, racjonalnych przyczyn, tj. uniemożliwiono zabudowę przedmiotowej działki zgodnie z potrzebami w sytuacji, gdy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. jednoznacznie dopuszcza taką możliwość, a zatem ograniczenie prawa własności było pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej;
d) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności nieruchomości ustaleniami uchwały w sytuacji, gdy organ nie dokonał właściwego wyważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego, w całości pomijając interes skarżących, którzy mieli w planach powiększenie istniejącego siedliska o nowy budynek mieszkalny na przedmiotowej działce;
e) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że uwzględniono prawo własności skarżących w sytuacji, gdy to prawo własności skarżących zostało w sposób nadmierny, nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczone, poprzez ustanowienie na terenie oznaczonym symbolem 7RM zakazu realizacji nowych siedlisk, pomimo przeznaczenia tego terenu pod zabudowę zagrodową, jak i zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, pomimo znajdowania się takiej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki skarżących, tj. kilka metrów od linii brzegu jeziora; jak również dopuszczenie świadczenia usług hotelarskich na przedmiotowym obszarze oraz 2RM (obszar znajdujący się w bliskim sąsiedztwie), które to usługi są przecież bardziej uciążliwe niż zabudowa mieszkaniowa.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23.08.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i [...] w gminie [...] w zakresie § 13 ust. 4 pkt 3, 5, 13, § 28 ust. 7 pkt 1, w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...] - w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia kasacji należy zauważyć, iż przedmiotem skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Gminy [...] z dnia 23 sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i [...] w gminie [...]. Skarga ta zakwestionowała ww. plan w części obejmującej § 13 ust. 4 pkt 3, 5, 13, § 28 ust. 7 pkt 1 cyt. uchwały w odniesieniu do działki skarżących o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni [...].
W przedmiotowym planie teren oznaczony symbolem 7RM (teren zabudowy zagrodowej) składa się z działek skarżących o numerach [...], [...], [...], [...], [...] w tym i działki nr [...] (działka nr [...] jest poza planem). Ze wskazanych działek jedynie działka oznaczona numerem [...] nie jest działką zabudowaną. Natomiast zaskarżona uchwała dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem 7RM w § 28 ust. 7 pkt 1 ustaliła jako przeznaczenie podstawowe istniejącą zabudowę zagrodową, nie przewidując realizacji nowych siedlisk. Natomiast w § 28 ust. 7 pkt 2 a-f omawianego planu określono zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy dla tego terenu, w szczególności w pkt. c tej normy przyjęto, że dopuszcza się przebudowę stanu istniejącego i inwestowanie w obiekty uzupełniające, niezbędne do potrzeb użytkowania, oraz rozbudowę służącą tym celom, przy zachowaniu maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki: 30 % i zabezpieczeniu przed pogarszaniem warunków ochrony wód powierzchniowych jeziora [...].
Niesporne jest, iż obszar ustaleń przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży wyłącznie na terenie [...] Parku Narodowego jak też obszarze Natura 2000, co zresztą znalazło wyraz w treści § 13 ust. 1 tekstu planu. Stąd też kwestionowana uchwała przyjęła, w § 13 ust. 4, iż na terenie objętym granicami opracowania planu ustala się priorytet wymagań ochrony środowiska i przyrody, a w szczególności ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, poprzez:
3) zakaz wyrębu zadrzewień przydrożnych i śródpolnych poza przypadkami uzasadnionymi względami sanitarnymi lub bezpieczeństwa publicznego;
5) poza terenami przeznaczonymi pod zainwestowanie ustala się nakaz pozostawienia użytków rolnych, użytków zielonych i lasów w dotychczasowej formie użytkowania z dopuszczeniem zmiany przeznaczenia użytków rolnych na trwały użytek zielony, zakaz zmiany nieużytków na użytki rolne, oraz wyznacza się obszary wyłączone z zabudowy;
13) zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej lub rybackiej, oraz służącej racjonalnej gospodarce rolnej.
Nie jest sporne w realiach tej sprawy, że działka nr [...] stanowi zatem gospodarczą całość z istniejącym siedliskiem rolnym skarżących. Dla tego siedliska rolnego skarżących, jak wyżej wykazano, plan dopuszcza przebudowę stanu istniejącego i inwestowanie w obiekty uzupełniające, niezbędne do potrzeb użytkowania, oraz rozbudowę służącą tym celom. To, że na działce nr [...] nie przewidziano realizacji nowych siedlisk nie oznacza, iż skarżony plan zabrania lokalizacji obiektów niezbędnych do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, wprost przeciwnie - żaden przepis kwestionowanego planu tego nie zabrania.
Tym samym wszelkie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości skarżących wprowadzone do planu, w tym kwestionowane przez nich, wynikają z faktu objęcia nieruchomości ww. formami ochrony przyrody w postaci [...] Parku Narodowego i obszaru Natura 2000.
Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, iż kontrolowany plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy [...] podjęła po stwierdzeniu zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" uchwalonym uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] z 30 stycznia 2001 r. oraz aktualizacją "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" uchwaloną uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] z 29 czerwca 2005 r. Wyrazem stwierdzenia owej zgodności jest brzmienie § 1 ust. 1 tekstu planu. Niewątpliwie dopiero zatwierdzony ostatecznie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaskarżoną uchwałą) w części ustaleń odnoszących się do obszaru nieruchomości skarżących, w tym działki [...] położonej w miejscowości [...], odpowiadał ustaleniom ówcześnie obowiązującego Studium z 30 stycznia 2001 r. Wynika to jednoznacznie z treści postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 15 grudnia 2005 r. odmawiającego uzgodnienia pierwotnego projektu planu, który nieruchomość skarżących przeznaczał pod zabudowę mieszkaniową i pensjonatową (8 MN/MP). Organ uzgadniający wyraźnie podkreślił, że obowiązujące ówcześnie Studium, pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, przewidziało zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek i jezior. Końcowe uzgodnienie projektu zaskarżonego planu w takiej właśnie wersji jak skarżona uchwała nastąpiło postanowieniem Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 14 lutego 2006 r. Na marginesie należy jedynie zauważyć w tym miejscu, że przedmiotem kontroli jest prawo miejscowe z 2006 r. co powoduje, że oceny prawidłowości podjęcia tej uchwały należy dokonywać z uwzględnieniem stanu prawnego z daty uchwalenia tego prawa - podobnie patrz wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3827/19.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do przekraczającej zasadę proporcjonalności ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących do działki [...]. Wprowadzone planem a zakwestionowane przez skarżących ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (zakaz wyrębu zadrzewień, nakaz pozostawienia dotychczasowej formy użytkowania rolniczego, zakaz zlokalizowania na niej nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej), są uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, środowiska oraz krajobrazu i nie naruszają istoty prawa własności. Zaskarżone przez skarżących uregulowania planu wynikają z ograniczeń wprowadzonych przepisami odrębnymi, których przestrzeganie było obowiązkiem rady gminy w procesie planistycznym (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisami odrębnymi są - między innymi - przepisy ustawy o ochronie przyrody. Ma to zasadnicze znaczenie, skoro jak wyżej podniesiono nieruchomość skarżących jest w całości położona w granicach obszaru [...] Parku Narodowego i to jej położenie ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie bo wpłynęło na treść spornego prawa miejscowego. W celu niedopuszczenia do degradacji walorów przyrodniczych, w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2004.92.880 z dnia 2004.04.30 ze zm.) wprowadzono katalog zakazów obowiązujących w parkach narodowych, w tym: zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody.
Powyższe jak wynika z dyspozycji art. 15 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Przez ochronę krajobrazową należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, a zatem działalność objęta zakazami dokonywania przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.
Nie można, mając powyższe na uwadze, uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania w tej sprawę właśnie wskazanego wyżej art. 15 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżących przepis ten pozwala im na podejmowanie zachowań co do zasady zabronionych, a to poprzez gospodarcze wykorzystywanie nieruchomości położonych na terenie parku narodowego przez właścicieli.
Przede wszystkim na działce nr [...] stosownie do ww. normy nie zachodzi kontynuacja gospodarczego wykorzystywania nieruchomości. Kontynuacja gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody odnosi się do takiego samego rodzaju działalności, która była dotychczas prowadzona, a poprzez kontynuację należy rozumieć utrzymanie ciągłości wykorzystywania nieruchomości do celów gospodarczych, a zatem nakierowanych na pobieranie z niej pożytków niezależnie od formy.
Dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową - patrz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1582/23.
Tym samym art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Oznacza to, że zakazy te nie obowiązują w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć, które będą możliwe do realizacji w oparciu o plan miejscowy, który dokonuje zmiany przeznaczenia terenów.
Konkludując należy wskazać, iż działka [...] objęta jest ochroną krajobrazową przy czym w zaskarżonym planie jednak nie zmieniła przeznaczenia. Nie ma podstaw do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy o ochronie przyrody skoro działka [...] była niezabudowaną działką rolniczą i taką pozostała w kwestionowanym planie.
Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można w realiach tej sprawy skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i norm ustawy zasadniczej dotyczących przepisów art. 32 ust. 1 i 2, wyrażających zasadę równości i zakazu dyskryminacji jak też art. 64 ust. 3, określającego granice ograniczenia własności.
Skoro we wstępnej części tego uzasadnienia zaznaczono, iż oceny prawidłowości podjętej uchwały należy dokonywać z uwzględnieniem stanu prawnego z daty uchwalenia tego prawa a więc w tej sprawie na dzień 23 sierpnia 2006 r., to ma to istotne znaczenie w kontekście zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku (strona 14) uznał, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła tego przepisu. Co do zasady jest to stanowisko prawidłowe, lecz inne są zdaniem Sądu odwoławczego powody niezasadności tego zarzutu bowiem w chwili uchwalania skarżonego planu przepis art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierał w swej jednostce redakcyjnej takiego uregulowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przepis ust. 3 omawianej ustawy dodano do art. 1 dopiero w 2015 r. – patrz w art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. 2015 r. poz.1777) a wejście w życie nastąpiło 18 listopada 2015 r. Zatem w chwili uchwalania skarżonego planu (23 sierpnia 2006 r.) przepis art. 1 ust. 3, co do zasady, nie mógł zostać naruszony skarżoną uchwałą bowiem jeszcze nie obowiązywał.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.
Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa, również prawo własności (w tym prawo własności nieruchomości) nie jest prawem absolutnym.
Kształtowanie ładu przestrzennego, w tym poprzez ustalenia przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powinno pozostawać w zgodzie z podstawowymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi (w szczególności: zasadą demokratycznego państwa prawnego, legalizmu, proporcjonalności, zrównoważonego rozwoju), uwarunkowaniami wynikającymi z ustaw odrębnych oraz z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasadą uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Wprawdzie nie oznacza to, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Norma art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego –patrz wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21.
Przychylając się do poglądów wyrażanych w piśmiennictwie na temat pojemności pojęcia interesu publicznego, z których wynika, że wbrew redakcji art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poza prawem własności, każda z wymienionych w tym przepisie wartości jest powiązana z kategorią interesu publicznego (H. Izdebski (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX, Warszawa 2013, s. 43; M. Woźniak, Interes publiczny i interes indywidualny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Opole 2018, s. 153), a więc również i ta wymieniona w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wskazał na priorytet ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i wynikającą z nich potrzebę zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej w sytuacji gdy nieruchomość skarżących położona jest w granicach obszaru [...] Paku Narodowego. Słusznie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, iż stosownie do art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, polegającą na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. Trafnie podniesiono też, iż według art. 71 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewnić zachowanie jego walorów krajobrazowych. Z tego wniosek, że stosowanie ochrony krajobrazowej na terenie parku narodowego jest obligatoryjne a nie fakultatywne, gdyż ustawodawca nakazuje bezwzględnie taką ochronę krajobrazową.
Zatem położenie przedmiotowej nieruchomości wpłynęło na treść spornego planu miejscowego, bowiem ww. wartości przeważają nad prywatnym interesem skarżących w szczególności do realizacji obok istniejącego już siedliska innego, nowego, czy też zamiarem lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior - co przecież zostało oprotestowane w postanowieniu Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 15 grudnia 2005 r. Tym samym Sąd powołał się na priorytet interesu publicznego, a przedstawiona w zaskarżonym wyroku argumentacja w tym zakresie w pełni zasługuje na aprobatę.
W tym stanie rzeczy za nieznajdujące uzasadniania należy uznać również sformułowane przez skarżących zarzuty "niewłaściwego zastosowania" art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności, co wyżej już wskazano, nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa.
Niewątpliwie przeznaczenie działki skarżących nr [...] podobnie jak w poprzednim planie na działkę rolną bez prawa realizacji siedliska nie ograniczyło prawa własności skarżących w szczególności, iż wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż kwestionowane rozwiązania w planie nie naruszają uprawnień właścicielskich skarżących a zostało to ograniczenie w prawie wykorzystania spornej nieruchomości należycie uzasadnione interesem publicznym, co wykazano w zaskarżonym wyroku.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji RP dot. zasady równości oraz zakazu dyskryminacji. Oba te wymogi nie zostały naruszone w realiach tej sprawy przy uchwalaniu spornego planu. Zarzuty te, podobnie jak w skardze, odniesiono do działek objętych planem na obszarze 2RM- również dot. terenów zabudowy zagrodowej.
Niemniej jednak trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie doszło do zróżnicowania reżimu prawnego obszaru 7RM od obszarów 2RM, gdzie w przeznaczeniu podstawowym przewidziano także projektowaną zabudowę zagrodową. Bezsporne jest bowiem, co istotne w tej sprawie, że żaden z obszarów 2RM nie przylega bezpośrednio do jeziora [...] a właśnie położenie obszaru miało decydujący wpływ na ustalenia planu. Tereny oznaczone w planie symbolem 2RM nie mają takiej samej sytuacji co teren 7RM poza oczywiście położeniem na terenie [...] Parku Narodowego i bliskim sąsiedztwie do siebie i jeziora [...] niemniej jednak tereny 2RM nie przylegają do linii brzegowej ww. jeziora, od którego oddzielone są terenami budowlanymi, komunikacyjnym i terenami rolnymi - co podkreślono również w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Z samego faktu istnienia zabudowy mieszkalnej w pasie szerokości 100 metrów od brzegu jeziora [...], której istnienie potwierdza część rysunkowa planu sporządzona na mapie pozyskanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której zinwentaryzowano istniejącą w dacie uchwalania planu zabudowę, nie można wyprowadzać naruszenia zasady równości, tym bardziej, że i skarżący swoje siedlisko mają położone w tej strefie. Skarga kasacyjna powtarzając zarzuty skargi w żaden sposób nie zakwestionowała wyrażonego wyżej słusznego stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Reasumując przedstawione rozważania, uznać należało, iż skarga kasacyjna nie posiadająca usprawiedliwionych zarzutów nie mogła doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.