II OSK 2123/23

II OSK 2123/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Sz 312/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 1a, art. 2 ust. 1c
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 312/23 w sprawie ze skargi X Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 312/23, oddalił skargę X Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po rozpatrzeniu zażalenia X Sp. z o.o. - dalej: "Spółka" orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty P. z dnia 16 grudnia 2022 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolnostojącym budynkiem mieszkalnym (w zabudowie szeregowej) jednorodzinnym (jednolokalowym) położnym na terenie działki numer ewid. [...] przy ul. [...] w M., obręb M., gm. D. Jak wyjaśniło Kolegium, organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że nie można ustanowić odrębnej własności lokalu, który jako jedyny w budynku, w całości jest jednocześnie (całym) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.
Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie wyjaśnił, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w art. 217 do art. 220 K.p.a. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś - jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) - dalej: "u.w.l.", ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę, albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie, albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wskazano też, że w pkt 1c powyższej ustawy określono, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić, co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, a w ust. 2 wskazano, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych. Jak wskazano w uzasadnieniu, istotą problemu prawnego występującego w rozpatrywanej sprawie było zagadnienie, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, w sytuacji, gdy znajduje się w nim tylko jeden lokal mieszkalny. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w takim przypadku należy odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Natomiast w ocenie skarżącej jest to możliwe w sytuacji, gdy budynek jest posadowiony na dwóch działkach (lub na nieruchomości gruntowej jest posadowiony jest więcej niż jeden budynek). Organy przy wydawaniu zaświadczenia powinny brać pod uwagę charakter działki, trudności (brak możliwości) dokonania jej podziału geodezyjnego z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej powstałych po podziale działek czy uczynienie lokali zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne.
Wobec powyższego rozstrzygnięcie problemu prawnego stanowiącego istotę sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o sens pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie samodzielność ta jest warunkiem niezbędnym ustanowienia odrębnej własności lokalu (art. 2 ust. 1 u.w.l.). Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Jeżeli ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku nie mamy do czynienia z: "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Ze swej natury "wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym.
Zatem o ile w domu jednorodzinnym mogą zostać wydzielone zarówno dwa samodzielne lokale mieszkalne (taki był pierwotny plan w stosunku do ww. budynku) jak i jeden lokal mieszalny, to w tym drugim przypadku ów lokal ma funkcjonować obok innego lokalu tj. użytkowego. Taka zaś sytuacja bezspornie nie zaistniała w niniejszej sprawie. W istocie Spółka nie zmierza do wydzielenia jakiekolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz uznania, że ów budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem wprowadzenia art. 2 ust. 1c u.w.l., tj. przepisu określającego, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, było ograniczenie nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali – co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego. Nie można wyprowadzać z powyższego przepisu w żadnym razie uprawnienia do tego, by przyjmować istnienie lokalu mieszkalnego obejmującego całość budynku jednorodzinnego.
Jeśli chodzi o przywoływaną zarówno przez organy administracji jak i skarżącą, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10 (OSNC 2011, nr 5, poz. 57), to także ona nie daje ona podstaw do uznania zasadności twierdzeń zawartych w skardze. W powyższej uchwale SN wyraził pogląd, że: opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" w przytoczonym znaczeniu jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu.
Oceniając znaczenie powyższej uchwały dla badanej sprawy Sąd meriti dostrzegł, iż dotyczyła ona sytuacji, w której notariusz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej sporządzenia w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokalu użytkowego oraz umowy przeniesienia tego prawa na współwłasność osób fizycznych w celu zrealizowania roszczenia wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymczasem kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W takim zaś postępowaniu, zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1c u.w.l. poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w przypadku lokalu będącego jednocześnie budynkiem mieszkaniowym wybudowanym na nieruchomości gruntowej wraz z innymi budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi, podczas gdy w przypadku niemożności wydzielenia działki gruntu pod budynkiem jednolokalowym wybudowanym wraz z innymi budynkami powinno zostać wydane postanowienie o samodzielności lokalu;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które miało na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, co skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem, co w efekcie doprowadziło do błędnej oceny już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym treści złożonego przez Skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, skutkującą przyjęciu, że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w M., podczas gdy stan prawny i warunki architektoniczne wymagały uznania tego budynku za samodzielny lokalu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Wyjaśnić na wstępie należy, że istotą problemu prawnego występującego w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolno stojącym budynkiem jednorodzinnym (jednolokalowym) w zabudowie szeregowej. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w takim przypadku należy odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek, zawierający w istocie jeden lokal, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby (...)", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku. "Wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku. Konstrukcja odrębnej własności lokalu ma sens tylko wówczas, gdy w budynku znajduje się więcej niż jeden lokal mający cechy samodzielności. W przepisach art. 1 ust. 1 u.w.l. oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. jest mowa odpowiednio o ustanawianiu: "odrębnej własności samodzielnych lokali" oraz o "odrębnej nieruchomości". W obu przypadkach chodzi o odrębność (lokalu) wobec pozostałej części budynku, w którym znajdują się lokale. Celem owego wyodrębnienia jest ustanowienie "nowego" przedmiotu własności z dotychczasowego, którym w tym przypadku jest budynek składający się między innymi z pomieszczeń odpowiadających definicji samodzielnego lokalu, określonej w art. 2 ust. 2 u.w.l. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2645/20, LEX nr 3619675).
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną przyjętą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10, zaaprobowaną również przez Sąd pierwszej instancji, że: "opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" w przytoczonym znaczeniu jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu".
Jeżeli zatem mamy do czynienia z jednym budynkiem, to prawo odrębnej własności lokali może powstać wówczas, gdy w budynku znajdują się przynajmniej dwa lokale o cechach lokali samodzielnych, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest powstanie prawa, które zostanie związane z odrębną własnością lokali, tj. prawa współwłasności części wspólnych budynku i gruntu. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.w.l., udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Udział właściciela samodzielnych lokali niewyodrębnionych w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej tych lokali wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi.
Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu skargi dotyczącego braku interpretacji przez Sąd pierwszej instancji dalszej części ww. uchwały Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10, w której to wskazano, że: "wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki", zauważyć trzeba, że kwestia posadowienia kilku budynków na jednej nieruchomości gruntowej, czy też brak możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości gruntowej, nie są okolicznościami, które organ mógłby badać w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wprawdzie, organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym, (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające, jak stanowi art. 218 § 2 K.p.a., jednak nie może ono zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie wyjaśniające jest jedynie postępowaniem pomocniczym. Tak więc badanie wskazanych przez skarżącą Spółkę w skardze kasacyjnej okoliczności wykraczałoby poza kompetencje organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.
Z podanych wyżej przyczyn organy nie mogły również badać, czy możliwe jest przeprowadzenie podziału nieruchomości, na której posadowione są budynki w kontekście stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnieniu ww. uchwały.
W związku z tym uznać należy, że analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia prawidłowości wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.