II OSK 2114/11

II OSK 2114/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SAB/Op 9/11 - Wyrok WSA w Opolu z 2011-06-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 183 par 1, art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 35 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 9/11 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 9/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i W. S. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie warunków zabudowy terenu, zobowiązał Burmistrza N. do wydania aktu załatwiającego wniosek M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2008 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w N. w dniu 11 stycznia 2008 r., M. W. i J. B. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. - wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej, ręczne czyszczenie i pranie wyrobów włókienniczych, planowanej do realizacji na działce nr [...], k. m. [...], położonej w N. przy ul. [...], stanowiącej własność M. S. i W. S.
Pismem z dnia 11 lutego 2008 r., Burmistrz N. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie w/w wniosku. Ponadto, postanowieniem z tej samej daty, zawiesił powyższe postępowanie do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., którego obszar obejmuje nieruchomość wskazaną we wniosku, lecz nie dłużej niż do dnia 11 stycznia 2009 r.
Pismem z dnia 21 lutego 2008 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w N. w dniu 22 lutego 2008 r., M. S. i W. S. wnieśli o sprostowanie przedmiotu postępowania, wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości nie będzie prowadzona inwestycja polegająca na budowie myjni, czy też innego obiektu budowlanego. Natomiast spółka [...], której nieruchomość została udostępniona do użytkowania, winna przeprowadzić tylko czynności mające na celu zmianę sposobu użytkowania istniejącego warsztatu i dostosowanie tego obiektu do prowadzenia myjni samochodowej.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w treści postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. o zawieszeniu postępowania, w zakresie przedmiotu postępowania, wprowadzając zapis: "o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową".
Po wszczęciu postępowania z urzędu, w dniu [...] czerwca 2008 r., postanowieniem nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza N. z dnia [...] lutego 2008r. o sprostowaniu, wskazując, że "mylne wyobrażenie przedmiotu postępowania nie może być uznane za błąd czy oczywistą omyłkę, ponieważ stanowi istotną wadę, mającą wpływ na załatwienie sprawy co do istoty". Wydanie niniejszego postanowienia nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Kolegium po rozpoznaniu zażalenia M. W. i J. B., uchyliło postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] lutego 2008 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku wspólników spółki [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 533/08, oddalono skargę H. D. na powyższe orzeczenie Kolegium.
W dniu 22 sierpnia 2008 r. Burmistrz N. zawiadomił strony postępowania o ponownym podjęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r.
Następnie, organ I instancji zawiesił w dniu 9 października 2008 r. przedmiotowe postępowanie do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., lecz nie dłużej niż do dnia 11 stycznia 2009 r., po czym podjął w dniu 22 stycznia 2009 r. postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 stycznia 2008 r. wobec nieuchwalenia przez Radę Miejską w N. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego również wnioskowaną inwestycję.
W dniu 10 kwietnia 2009 r. M. i W. S. złożyli skargę do Burmistrza N. na zaniedbania, bezczynność, naruszenie praworządności, a także celową przewlekłość załatwienia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu warsztatowego na myjnię samochodową.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 8 czerwca 2009 r., Burmistrz N. zawiadomił skarżących o uznaniu ich skargi za zasadną w części dotyczącej nieprawidłowości w zakresie wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w zakresie przedmiotu postępowania oraz nieprawidłowego stosowania w opracowanych przez Wydział Architektury i Urbanistyki postanowieniach i zawiadomieniach nazewnictwa, nomenklatury i określeń wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu. Organ nie uwzględnił natomiast skargi w zakresie zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania.
Następnie, skarżący złożyli do Sądu skargę na bezczynność Burmistrza N., która postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 28/09, została odrzucona wobec niewyczerpania przed wniesieniem skargi trybu określonego w art. 37 k.p.a.
Kolejną czynnością skarżących było wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., pismem z dnia 24 września 2009 r., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 5 października 2009 r. Burmistrz N. wystąpił, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Zarządu Dróg Powiatowych w N. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową ręczną.
Postanowieniem z [...] listopada 2009 r., nr [...], Kolegium uznało zażalenie skarżących z dnia 24 września 2009 r. za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi N. dwumiesięczny termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w N. uzgodnił, bez uwag, przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, a następnie swoje postanowienie uchylił w całości w dniu [...] grudnia 2009 r., stwierdzając, że nie zostało ono doręczone wszystkim stronom postępowania. Kolejnym postanowieniem, z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych ponownie uzgodnił, bez uwag, przedłożony przez Burmistrza N. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Pismem z dnia 14 stycznia 2010 r., Burmistrz N., w oparciu o art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił strony postępowania, że z przyczyn od niego niezależnych, tj. nieuzyskania przymiotu ostateczności postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] grudnia 2009 r., wyznaczony przez Kolegium dwumiesięczny termin załatwienia sprawy nie może być dochowany, i wyznaczył nowy termin: jeden miesiąc od stwierdzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. ostateczności tego postanowienia.
W wyniku rozpoznania zażalenia H. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie Zarządu Dróg Powiatowych w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając, że dla terenu działki nr [...], przy ul. [...] w N. obowiązuje od 8 kwietnia 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony w dniu [...] lutego 2009 r. (uchwała [...]). Orzeczenie Kolegium zostało przesłane organowi wraz z aktami sprawy w dniu 21 stycznia 2011 r. (patrz: notatka urzędowa z dnia 22 czerwca 2011 r., k. 109 akt sąd.).
Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. M. S. i W. S. złożyli do Sądu skargę na bezczynność Burmistrza N., wnosząc o uznanie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w terminie co najmniej od dnia 12 stycznia 2009 r., oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i nast. k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę przy wydawaniu decyzji i niepodjęcie przez organ - pomimo upływu terminów określonych w tych przepisach, a także terminu wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. - skutecznych czynności w sprawie oraz niewydanie przez organ decyzji w obowiązującym terminie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że dla oceny stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, jakie czynności podjął organ po otrzymaniu w dniu 18 listopada 2009 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2009 r., którym za uzasadnione uznano zażalenie M. S. i W. S. na niezałatwienie w terminie sprawy, zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B. I tak, organ przedstawił przebieg postępowania w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z Zarządem Dróg Powiatowych w N., czyli organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczając, że o uzgodnienie wystąpił jeszcze przed otrzymaniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. Organ wyjaśnił również, że ze względu na oczekiwanie na ostateczność postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych, zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2010 r., na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., powiadomił strony postępowania, iż z przyczyn niezależnych od Burmistrza N. wniosek M. W. i J. B. nie może być załatwiony w dwumiesięcznym terminie ustalonym przez Kolegium i ustalił nowy termin załatwienia sprawy - jeden miesiąc od stwierdzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. ostateczności postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowienie to zostało zaskarżone do Kolegium, a do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zapadło jeszcze w tej sprawie rozstrzygnięcie. Dlatego też brak jest podstaw do wydania decyzji na rzecz spółki [...]. Jednocześnie organ odnotował, że z uwagi na uchwalenie przez Radę Miejską w N. w dniu [...] lutego 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w N. w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...], który wszedł w życie w dniu 4 kwietnia 2010r., postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, jednak organ wstrzymał się z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, mając na względzie okoliczność, że przedmiotowy plan został zaskarżony do Sądu przez M. i W. S.. W konsekwencji, na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę nie jest wiadome, czy plan ten nadal będzie planem obowiązującym, czy też w wyniku ewentualnego uwzględnienia skargi zostanie stwierdzona jego nieważność.
Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 492/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi M. S. i W. S., stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w N. w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...].
W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2011 r. uczestnicy postępowania – G. i H. D., podzielając w pełni argumenty Burmistrza N. zawarte w odpowiedzi na skargę, podkreślili, że skarżący usiłują uruchomić myjnię i pralnię z naruszeniem praw osób trzecich, o czym mówi art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie uczestników, lokalizacja myjni w planowanym miejscu będzie stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia ludzi mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie. Kolejne skargi M. i W. S. zmierzają do wymuszenia na organie wydania korzystnej dla siebie decyzji, bez dochowania wymaganej przepisami procedury, co z kolei spowoduje dochodzenie od Gminy odszkodowań przez mieszkańców sąsiednich budynków. W sprawie istotne jest i to, że obecnie toczy się postępowanie dotyczące legalności użytkowania warsztatu, a SKO w O. uchyliło postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. uzgadniające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stąd, skarga na bezczynność jest bezzasadna, i dlatego uczestnicy postępowania wnoszą o jej oddalenie.
Sąd ustalił również, na podstawie informacji uzyskanej od pracownika Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w N., że do dnia 27 czerwca 2011 r. nie została wydana decyzja w sprawie z wniosku M. W. i J. B. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddane jest działanie Burmistrza N., do którego w dniu 11 stycznia 2008 r. wpłynął wniosek M. W. i J. B. - wspólników spółki cywilnej [...], o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową ręczną, planowanej do realizacji na działce nr [...], k. m. [...] przy ul. [...], obręb [...], stanowiącej własność M. i W. S.. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało zatem ustalenie, czy Burmistrz N. zobowiązany był do rozpoznania wniosku z dnia 11 stycznia 2008 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność, będąca istotą żądania skarżących, jest przesądzająca dla uznania, że organ znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W tym zakresie Sąd stwierdził, że realizacja wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Powyższe oznacza, że Burmistrz N. był zobowiązany do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.
Zważywszy na przedmiot skargi Sąd wskazał także na przepis art. 35 § 1 k.p.a., nakazujący załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W tym miejscu Sąd wskazał na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest wskazanymi wyżej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. W tym celu organy obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 78). Sąd podkreślił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/10, LEX nr 674733).
Przytoczone regulacje prawne stanowią istotną wskazówkę odnośnie załatwienia wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym, w tym również spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zaznaczył również, że ustanowione terminy miesięczne oraz dwumiesięczne mają charakter terminów ustawowych maksymalnych.
Przechodząc do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że analiza postępowania toczonego przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że nie było ono prowadzone w sposób właściwy z uwagi na znaczne naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw, a także terminów ustalonych przez sam organ. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że pierwsza czynność organu miała miejsce w dniu 11 lutego 2008 r., kiedy organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania i jego zawieszeniu do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., którego obszar obejmuje nieruchomość objętą wnioskiem, lecz nie dłużej niż do dnia 11 stycznia 2009 r. W dniu 22 stycznia 2009 r., a więc już po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu o zawieszeniu, organ I instancji podjął zawieszone postępowanie wobec nieuchwalenia przez Radę Miejską w N. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego również wnioskowaną inwestycję. Od tego czasu, aż do 5 października 2009 r., organ nie podjął - poza opracowaniem analizy architektoniczno-budowlanej - czynności zmierzających do wydania wnioskowanej decyzji. Co więcej, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 36 § 2 k.p.a., Burmistrz N. nie zawiadomił stron postępowania o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie i przyczynach tej zwłoki, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero na skutek kolejnych interwencji skarżących, w tym złożenia zażalenia do Kolegium na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., organ I instancji pismem z dnia 5 października 2009 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w N. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W międzyczasie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało zażalenie skarżących z dnia 24 września 2009 r. za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi N. dwumiesięczny termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B. Następnie, pismem z dnia 14 stycznia 2010 r., Burmistrz N. zawiadomił strony postępowania, że z przyczyn od niego niezależnych, tj. z powodu nieuzyskania przymiotu ostateczności postanowienia uzgodnieniowego, wyznaczony przez Kolegium dwumiesięczny termin załatwienia sprawy nie może być dochowany, i wyznaczył nowy termin - jeden miesiąc od stwierdzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. ostateczności tego postanowienia. Jednakże, o ile zdaniem Sądu zgodzić się należy z organem, że uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia uzgodnieniowego jest konieczne dla prawidłowości prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to niezrozumiałe jest pozostawanie przez ten organ w bierności w wydaniu decyzji w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w N. w rejonie ulic:[...], [...], [...] i [...] obowiązywała już od dnia 8 kwietnia 2010 r. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ nadal zwlekał z wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji również po wydaniu przez Kolegium postanowienia o uchyleniu rozstrzygnięcia uzgodnieniowego w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, które zostało przesłane Burmistrzowi N. wraz z aktami sprawy dnia 21 stycznia 2011 r., w dalszym ciągu nie podjął zaniechanych wcześniej czynności procesowych niezbędnych do zakończenia spornego postępowania. Także po stwierdzeniu przez Sąd wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 492/10, nieważności wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], organ nie podjął żadnych działań, w szczególności zmierzających do uruchomienia postępowania uzgodnieniowego z Zarządem Dróg Powiatowych w N., a bynajmniej nie przedstawił w tym zakresie żadnej informacji Sądowi. Natomiast, w ocenie Sądu, zgodzić się należało z argumentacją skarżących, że oczekiwanie przez organ na ewentualne stwierdzenie nieważności planu miejscowego przez Sąd nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy i nie może mieć wpływu na bieg ustawowych terminów jej załatwienia.
Sąd stwierdził, że organ I instancji naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a także wyznaczanych przez sam organ oraz SKO w O. i do dnia złożenia skargi oraz wydania wyroku nie rozpoznał wniosku M. W. i J. B., a zatem niewątpliwie pozostaje on w bezczynności. Z chronologii zdarzeń (czynności) ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do zakończenia postępowania wydaniem stosownego orzeczenia. Sąd nie podzielił również argumentacji organu, że ewentualną bezczynność może badać dopiero od czasu wydania postanowienia Kolegium o uznaniu zasadności zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do jej załatwienia, gdyż Sąd ocenia sprawę całościowo, od momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie, aż do czasu wydania wyroku.
Z uwagi na powyższe Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Odnośnie natomiast rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku Sąd wskazał, że mocą ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) nadano art. 149 p.p.s.a. nowe brzmienie. Z uwagi na to, że znowelizowany przepis obowiązuje od dnia 17 maja 2011 r., a więc obowiązywał również w dniu orzekania, Sąd był zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym, czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powołaną zmianę art. 149 p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona w rozpoznawanej sprawie bezczynność Burmistrza N. nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ prowadził bowiem postępowanie ponad trzy lata i nie wykazał, aby w wymaganych okresach podejmował czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej ten wniosek. W istocie, organ nie dotrzymywał kolejnych terminów załatwienia sprawy, ustawowych, a nawet tych ustalonych przez siebie, jak i przez Kolegium, czym rażąco zlekceważył przepis art. 35 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Natomiast, wskazywane przez Burmistrza N. powody w żadnej mierze nie uzasadniają braku aktywności z jego strony. Sąd szczególnie podkreślił również i to, że nawet gdy organ podejmował już jakieś działania, to zwykle były one reakcją na interwencję skarżących, co jest działaniem nie do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, za stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawiają również skutki społeczno - gospodarcze, jakie ponieśli skarżący oraz wnioskodawcy wskutek niewydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- naruszenie art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie,
- art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 59 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm ustawowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, czyli m. in. z właściwym zarządcą drogi - w niniejszej sprawie z Zarządem Dróg Powiatowych w N.. Burmistrz N. uzgodnienia takiego jeszcze nie otrzymał, mimo iż wystąpił o nie w dniu 5 października 2009 r. Okoliczność, iż na dzień zamknięcia rozprawy, czyli 11 czerwca 2011 r. nie zostało zakończone postępowanie przed SKO w O. w sprawie zażalenia na postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia, nie jest zależna od Burmistrza N. i nie może on w tym zakresie podejmować działań wykraczających poza te, które nakazują mu przepisy.
Skarżący wskazał, że nawet gdyby organ dysponował uzgodnieniem, to i tak termin o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt lI SA/Op 492/10. W tym bowiem momencie przestał obowiązywać uchwalony plan zagospodarowania, zatem dopiero wtedy zaistniała, zgodnie z art. 59 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanka do prowadzenia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący dodał, iż w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego "rzekoma bezczynność" Burmistrza działała na korzyść skarżących, jedyną decyzją, która wtedy mogłaby być wydana byłaby bowiem decyzja o umorzeniu postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. i W. S., wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Mając na uwadze, przedstawione obszernie powyżej ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, odnoszące się do analizy przebiegu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Burmistrzowi N. można w sposób uzasadniony przypisać bezczynność w przedmiocie wniosku M. W. i J. B. o ustalenie warunków zabudowy.
Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności. Wobec tego zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Sąd pierwszej instancji wszystkie te okoliczności rozważył i trafnie, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy przebiegu postępowania, doszedł do wniosku, że Burmistrz N. nie podejmował stosownych czynności, które prowadziłyby do załatwienia sprawy w stosownym terminie.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor nie zapoznał się rzetelnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Zupełnie oderwane od treści uzasadnienia pozostają twierdzenia o braku w dniu zamknięcia rozprawy uzgodnienia z Zarządem Dróg Powiatowych w N. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku istota rozważań poczynionych przez Sąd pierwszej instancji sprowadza się do tego, że po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie podjął żądnych działań zmierzających do uruchomienia postępowania uzgodnieniowego z Zarządem Dróg Powiatowych w N. Autor skargi kasacyjnej zupełnie zaś nie dostrzega, że wcześniej toczące się postępowanie uzgodnieniowe zostało zakończone postanowieniem SKO w O. z dnia [...] grudnia 2010 r., którym uchylono rozstrzygnięcie uzgodnieniowe i umorzono postępowanie pierwszej instancji z uwagi na uchwalenie, wskazanego wyżej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Błędnie również autor skargi kasacyjnej wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 492/10, stwierdzającego nieważność, wskazanej wyżej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających zwlekanie przez Burmistrza N. z rozstrzygnięciem sprawy mimo obowiązywania od dnia 8 kwietnia 2010 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia, czy uchwała planistyczna zostanie ewentualnie skutecznie zakwestionowana w drodze skargi do sądu administracyjnego nie uzasadniała niepodejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem M. W. i J. B.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.