II OSK 2109/24

II OSK 2109/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 720/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-22
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 88
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/24 w sprawie ze skargi B.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2024 r., znak DOA-WPPOH.612.669.2023.Acz w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B.S. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 stycznia 2024 r., znak DOA-WPPOH.612.669.2023.Acz w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 31 października 2023 r., znak WPN-II.612.4220.2023.KF (pkt 1) i zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz B.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
B.S. wystąpiła 26 lipca 2022 r. do Burmistrza Miasta i Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr ew. [...], obręb [...], gmina P., uzupełniając ten wniosek w pismach z 25 sierpnia 2022 r. i 17 sierpnia 2023 r.
Powyższa działka znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego [...] utworzonego na podstawie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2023 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r. poz. [...], dalej: "uchwała PKPZ").
7 czerwca 2022 r. skarżąca zgłosiła do Burmistrza Miasta i Gminy P. zamiar usunięcia drzew o powierzchni około 973,5 m2, rosnących na wskazanej wyżej działce. 27 czerwca 2022 r. organ dokonał oględzin terenowych działki, a następnie 8 lipca 2022 r. zawiadomił skarżącą o milczącym załatwieniu sprawy, znak ROŚiR.6131.224.2O22.JK. W świetle milczącej zgody na wycinkę drzew, skarżąca dokonała usunięcia drzew.
Burmistrz Miasta i Gminy P., pismem z 12 października 2023 r., znak RPP.6730.108.2022.AK, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie wskazanym we wniosku strony.
RDOŚ, postanowieniem z 31 października 2023 r., znak WPN- II.612.4220.2023.KF, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że realizacja przedsięwzięcia narusza określony w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś").
Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca zarzucając mu naruszenie art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z § 5 ust.1 pkt 1 uchwały PKPZ przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stosunku do działki skarżącej, doszło do wylesienia mimo, iż wyżej wymieniona działka nie spełnia żadnej przesłanki pozwalającej uznać ją za las.
Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również jako: "GDOŚ") w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z utworzenia Parku Krajobrazowego [...], zawartymi w uchwale wydanej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., dalej: "u.o.p."), w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.
Organ II instancji zgodził się z RDOŚ, że realizacja przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ, stanowiący iż na omawianym obszarze zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ teren planowanej inwestycji jest, a przynajmniej był w całości porośnięty roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym, co potwierdzają ogólnodostępne mapy satelitarne. Fakt zalesienia potwierdza także analiza zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, usługi WMS, Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOTIOk). Organ II instancji wskazał, że zarówno na zdjęciu satelitarnym (https://www.google.pl/maps/), jak na zdjęciach z dokumentacji dostarczonej przez skarżącą w związku z przeprowadzoną wycinką drzew widać obszar, z którego zgodnie z pismem z 8 lipca 2022 r., znak ROŚiR.6131.224.2022.JK, usunięto 104 sosny.
Z tych powodów GDOŚ wskazał, że doszło do usunięcia zwartego drzewostanu, które w świetle § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie środowiskowe"), stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Regulacja ta stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną; drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. GDOŚ podkreślił, że przepis ten dotyczy nie tylko lasu, ale także mowa w nim o innym gruncie o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytym roślinnością leśną (drzewami i krzewami oraz runem leśnym). Organ uznał, że analizując także działki sąsiednie, część działki przeznaczona pod inwestycję stanowiła wraz z obszarami sąsiadującymi, grunt pokryty roślinnością leśną o zwartej powierzchni przekraczającej 0,10 ha. Zatem wycinkę drzew, w ocenie GDOŚ, należy uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym należało uznać, że jej realizacja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że usunięcie drzew z terenu działki, która stanowiła część gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną, będące przygotowaniem do realizacji inwestycji, było niezgodne z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ.
W związku z tym, że Burmistrz Miasta i Gminy P. uznał, iż inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie została wszczęta procedura sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego nie można zastosować odstępstwa zawartego w 17 ust. 3 u.o.p.
Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości postanowienie GDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed adwokata, powiększonych o kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a w pozostałym zakresie według norm przepisanych.
W skardze podniesiono zarzuty:
1. naruszenia art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w stosunku do działki nr ew. [...], obręb [...], gmina P. doszło do wylesienia, mimo iż ww. działka nie spełnia żadnej przesłanki pozwalającej uznać ją za las lub też inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, co doprowadziło do wydania błędnego postanowienia przez organ II instancji, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ, którym postanowiono nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina P.;
2. naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących działki nr ew. [...], obręb [...], gmina P., co doprowadziło do wydania błędnego postanowienia przez organ II instancji, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ, którym postanowiono nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina P.;
3. naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U z 2023 r. poz. 1356 z późn. zm., dalej: "u.o.l.") polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, iż działka nr ew. [...], obręb [...], gmina P. jest lasem, mimo iż ww. działka nie spełnia żadnej przesłanki pozwalającej uznać ją za las, co doprowadziło do wydania błędnego postanowienia przez organ II instancji, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ, którym postanowiono nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina P.
Skarżąca wskazała w uzasadnieniu, że planowana inwestycja na działce nr ew. [...] nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego, zatem nie narusza zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ. W związku z tym błędne są ustalenia organów obu instancji, stwierdzające, że inwestycja skarżącej naruszała zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.i.ś.
Skarżąca wskazała na definicję lasu zawartą w art. 3 u.o.l., w świetle której – w ocenie skarżącej – nie ulega wątpliwości, iż działka nr ew. [...] nie jest lasem, o czym świadczy przede wszystkim niespełnienie kryterium przyrodniczego, bowiem działka nie jest pokryta roślinnością leśną (tj. nie jest pokryta uprawami leśnymi – drzewami i krzewami oraz runem leśnym). Nadto, niespełnienie kryterium przestrzennego, bowiem skoro nie jest pokryta roślinnością leśną, to nie może stanowić zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha gruntu pokrytego roślinnością leśną, a wreszcie i niespełnienie kryterium przeznaczenia, bowiem nie jest przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody lub parku narodowego, ani nie jest wpisana do rejestru zabytków. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z ewidencją gruntów, działka nr ew. [...] stanowi działkę rolną klasy VI, czyli nie stanowi ani gruntów leśnych ani nawet gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Zgodnie z ewidencją gruntów działka jest gruntem ornym o klasie RVI.
Skarżąca wskazała, że skoro działka nr ew. [...] nie stanowi lasu w rozumieniu u.o.l. ani innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną (drzewa, krzewy i runo leśne), to nie może, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego, zostać "wylesiona". Zarówno w przepisach u.i.ś., jak i w przepisach rozporządzenia brak jest definicji legalnej terminu "wylesienia". Jeżeli zatem przedmiotowa działka nie spełnia żadnego podstawowego kryterium pozwalającego ją uznać za las albo grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, nie można mówić o gruncie leśnym, a zatem niemożliwe jest jego wylesienie. Skoro zaś dla działki nr ew. [...] nie dokonano wylesienia, to nie naruszono zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego.
Skarżąca zwróciła także uwagę, że usunięcie drzew i krzewów na działce nr ew. [...] stanowiło działanie dopuszczalne i legalne, a nadto, że RDOŚ milczącymi zgodami pozytywnie opiniował wszystkie projekty decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich wobec działki nr ew. [...] inwestycji.
W odpowiedzi na skargę z 15 marca 2024 r. organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się zasadna.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że powierzchnia działki skarżącej wynosi 4959 m2 jednakże wnioskowana powierzchnia przekształcenia nie została przez organ wystarczająco rozważona, albowiem łączny obszar inwestycji, a także wycinki drzew tym celu dotyczy powierzchni 973,5 m2, a zatem mniej niż 0,10 ha. Na tym obszarze dokonana została legalna wycinka 104 drzew zanim skarżąca wystąpiła o wydanie warunków zabudowy. Ponadto, nie wszystkie działki sąsiadujące z działką skarżącej są porośnięte drzewami, zaś organy nie wskazały w jaki sposób ustaliły warunki obszarowe dla gruntu zalesionego. Sąd zauważył, że na nieruchomościach sąsiadujących znajduje się zabudowa mieszkaniowa wskazująca na funkcję analizowanego obszaru. Następnie stwierdził, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został należycie oceniony przez organy obu instancji pod względem kryterium obszarowego i funkcjonalnego, które w sposób przedwczesny przyjęły, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie potwierdza pokrycie go roślinnością leśną, a więc drzewami i krzewami oraz runem leśnym w taki sposób, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, że funkcjonalnie działka skarżącej stanowiła grunt leśny. Organy a priori przyjęły, że doszło do nielegalnego wylesienia, a nie jedynie zmniejszenia pokrycia drzewami na pewnym obszarze, za zgodą organu wykonawczego gminy. Istotna jest przy tym ocena tego, czy rzeczywisty stan gruntu i cel, do którego grunt jest wykorzystywany pozwala na ocenę, że mamy do czynienia z lasem lub gruntem zalesionym. Natomiast Sąd podzielił stanowisko organów, że tak, przeznaczenie do produkcji leśnej, jak i dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków nie mają rozstrzygającego znaczenia.
Sąd podniósł ponadto, że organ powinien uwzględnić, że gdy zadrzewienie nie występuje na całym obszarze działki inwestora, rolą organu jest też ustalenie, czy możliwa jest realizacja inwestycji na wskazanym obszarze. Jeśli okoliczności dotyczące terenu inwestycji stanowią obecnie o braku możliwości uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przedstawionym, to odmawiając jego uzgodnienia organ winien także wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe.
W ocenie Sądu konieczne jest ustalenie rodzaju zadrzewienia znajdującego się na działce inwestycyjnej, ma to bowiem znaczenie dla ustalenia, czy ewentualnie jakikolwiek z zakazów uregulowanych w rozporządzeniu środowiskowym obowiązuje na tym obszarze, a dalej – stanowi przeszkodę w uzgodnieniu przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji. Sąd wskazał, że organ I instancji weźmie pod uwagę także uwagi co do wykładni przepisów prawnych. Odmowa uzgodnienia decyzji warunkach zabudowy w oparciu o przepisy § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ stanowi istotną ingerencję w prawo własności i dlatego wymaga dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie mogą w tym zakresie decydować wyobrażenia organu o tym czy zadrzewienia nawet jeśli są one licznie występujące podlegają ochronie, lecz to jak określono prawnie zakres prawa do zabudowy w świetle obowiązujących przepisów prawa.
Nadto Sąd wskazał, że organ I instancji orzekając w sprawie weźmie także pod uwagę, konieczność ujawnienia w treści uzasadnienia podstaw prawnych właściwych w stosunku do okoliczności faktycznych sprawy, a uzasadnienie będzie spełniać wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.
Z tych przyczyn, nie przesądzając o wyniku sprawy, uznając sprawę za wadliwie załatwioną, pozbawioną wyczerpującego wyjaśnienia, Sąd za konieczne uznał wzruszenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. ze względu na naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego przez wadliwe ich zastosowanie, jak i w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście pozostałych przepisów rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "wylesienie" należy odnosić do definicji lasu z art. 3 pkt 1 u.o.l., podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że za nieuprawnione uznać należy odwoływanie się przy odkodowywaniu znaczenia użytego w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego terminu "wylesienie" do definicji legalnej lasu zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.l., lecz pojęcie to należy interpretować z uwzględnieniem jego potocznego znaczenia, to jest jako procesu zmniejszania udziału terenów zadrzewionych (które mogą być ujęte w ewidencji gruntów jako tereny rolne, grunty orne, łąki i pastwiska) w ogólnej powierzchni danego obszaru;
2. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a-e rozporządzenia środowiskowego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia 0,10 ha, o której mowa w tym przepisie, odnosi się do obszaru objętego wylesieniem lub przeznaczeniem na użytek rolny, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że powierzchnia 0,10 ha, o której mowa w tym przepisie odnosi się do powierzchni całego obszaru pokrytego roślinnością leśną, który to obszar w całości albo w części może być objęty wylesieniem;
3. naruszenie art. 83 ust. 1 u.o.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę dokonania wycinki części lasu przed planowaną inwestycją z pominięciem innych przepisów, w szczególności przepisów u.i.ś., a także rozporządzenia środowiskowego podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie może stanowić takiej podstawy, a zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego planowaną inwestycję (wraz z już wykonanymi pracami związanymi z przygotowaniem terenu pod jej realizację) zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co z kolei wiąże się z naruszeniem zakazu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ;
4. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zakaz w nim zawarty nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż samodzielną podstawą do dokonania wycinki części lasu przed przedmiotową inwestycją są przepisy u.o.p. (a w szczególności art. 83 ust. 1 i następne), podczas gdy przepisy ustawy o ochronie przyrody nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dokonania wycinki części lasu przed planowaną inwestycją, a zastosowanie powinny znaleźć również przepisy u.i.ś. oraz rozporządzenia środowiskowego, a także przedmiotowej uchwały PKPZ;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez uznanie, że:
– organy nie wskazały w jaki sposób ustaliły warunki obszarowe dla gruntu zalesionego,
– teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został należycie oceniony przez organy obu instancji pod względem kryterium obszarowego i funkcjonalnego,
– organy obu instancji w sposób przedwczesny przyjęły, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie potwierdza pokrycie go roślinnością leśną, a więc drzewami i krzewami oraz runem leśnym w taki sposób o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego,
– organ nie wykazał, że funkcjonalnie działka skarżącej stanowiła grunt leśny,
podczas gdy wszystkie okoliczności konieczne do prawidłowego, dogłębnego, wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały należycie i precyzyjnie wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez organ II instancji oraz zawarte w wydanym przez niego, zaskarżonym postanowieniu, a więc skargę należało w całości oddalić;
2. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przyjęcie, że organ uzgodnieniowy odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe, podczas gdy organ uzgodnieniowy nie ma uprawnienia do wskazywania hipotetycznych warunków, w jakich uzgodnienie byłoby możliwe, gdyż nie ma on prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmiany jego ustaleń ani nie ma prawa uzgadniania projektu decyzji pod warunkami;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zaszła wątpliwość co do treści normy prawnej, której organ II instancji nie rozstrzygnął na korzyść strony, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ może być stosowany tylko w sprawach, których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a ponadto w sprawie nie zachodziła w ogóle wątpliwość co do treści normy prawnej;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargę należy oddalić.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca B.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz uczestnika postępowania B.S. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów kasacyjnych oraz podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w trafne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "wylesienie" należy odnosić do definicji lasu z art. 3 pkt 1 u.o.l., trzeba zauważyć, że z jednej strony Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, że: "Skoro samo słowo "wylesienie" nie zostało prawnie zdefiniowane to należy je odnosić do definicji lasu z art. 3 pkt 1 u.o.l." (s. 13 uzasadnienia). Jednakże z drugiej strony, Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku w innymi miejscu podnosi, że dla uznania, iż konkretna inwestycja wiąże się z wylesieniem, "niezbędne jest ustalenie, że powierzchnia pokryta roślinnością na terenie inwestycji przekracza 0,10 ha" (s. 12 uzasadnienia), nawiązując tym samym nie do pojęcia lasu, ale innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego.
Również twierdzenie Sądu o konieczności ustalenia rodzaju zadrzewienia znajdującego się na działce inwestycyjnej (s. 14 uzasadnienia), wcale nie przemawia za tym, że Sąd pojęcie "wylesienie" łączył z definicją lasu określoną w art. 3 pkt 1 u.o.l.
Niezależnie od wskazanych wątpliwości, co do stanowiska Sądu zajętego w tej kwestii, podniesiony zarzut nie miał kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Natomiast, dokonując oceny zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutu błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a-e rozporządzenia środowiskowego, polegającej na przyjęciu, że powierzchnia 0,10 ha, o której mowa w tym przepisie, odnosi się do obszaru objętego wylesieniem lub przeznaczeniem na użytek rolny, wypada w pełni zgodzić się w tym względzie ze skarżącym kasacyjnie, że przedmiotowa powierzchnia 0,10 ha odnosi się do "innego gruntu pokrytego roślinnością leśną", w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego. Wbrew takiemu rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a-e rozporządzenia środowiskowego Sąd przyjął, że dla uznania, że "konkretna inwestycja wiąże się z wylesieniem (...) niezbędne jest ustalenie, że powierzchnia pokryta roślinnością na terenie inwestycji przekracza 0,10 ha (...)".
Z kolei zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 u.o.p. należało uznać za zbyt daleko idący, albowiem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważał treści i znaczenia tego przepisu. Twierdzenie zaś o legalności wycinki 104 drzew nie było oparte na odwoływaniu się do art. 83 ust. 1 u.o.p. i przepisów odrębnych, ale na odnotowaniu milczącej zgody organu w sprawie o wycięcie tychże drzew.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia środowiskowego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zakaz w nim zawarty nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż samodzielną podstawą do dokonania wycinki części lasu przed przedmiotową inwestycją są przepisy u.o.p.
Z treści tego zarzutu i towarzyszącego mu uzasadnienia wynika bowiem, że jest on kierowany nie tyle do zaskarżonego wyroku, w którym dokonano oceny postanowienia organów obu instancji, ile do organu, który milcząco zezwolił na wycięcie drzew na terenie planowanej inwestycji, zaś milcząca zgoda tego organu nie była przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Za to w pełni należało uwzględnić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Wbrew ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wystarczający przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Do ustalenia stanu faktycznego użyto informacji z "Banku danych o lasach", z których wynika, że teren otaczający działkę został oznaczony jako las o powierzchni przekraczającej 0,1 ha. Porośnięcie terenu inwestycji roślinnością leśną (drzewami, krzewami i runem leśnym) potwierdzono na podstawie analizy zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii – Bazy Danych Obiektów Topograficznych. Nadto stan ten potwierdza, jako słusznie podnosi to skarżący kasacyjnie, dokumentacja dostarczona przez stronę w związku z przeprowadzoną wycinką drzew.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że organ uzgodnieniowy odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe, należy wyjaśnić, że taki obowiązek nie wynika z przepisów u.p.z.p. (ani też z art. 106 k.p.a.). Zresztą Sąd nie upatruje w przepisach wskazanych w tym zarzucie źródła takiego obowiązku. Można go natomiast wyprowadzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.). Wypada przy tym zastrzec, że nie w każdych okolicznościach faktycznych jest możliwe wskazanie warunków, których wypełnienie dawałoby podstawy do wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednak niezależnie od tego, zarzut naruszenia przez Sąd art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za niezasadny.
Z kolei częściowo uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ z poczynionych wyżej ustaleń wynika, że w sprawie nie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej w rozumieniu tego przepisu, przy czym wypada równocześnie zaznaczyć, że uwaga podniesiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została poczyniona, jak to zaznaczył Sąd, "na marginesie", a zatem nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Wypada wreszcie zgodzić się z zarzutem naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego ostatniego przepisu i uwzględnienie skargi.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, w tym przypadku przepisom wskazanym w zarzutach skargi, a mianowicie: art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały PKPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego, art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 3 u.o.l.
Wyrażone powyżej stanowisko wobec tych z podniesionych zarzutów kasacyjnych, które nawiązują do zarzutów zawartych w skardze zwykłej, przemawia za oddaleniem tejże skargi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.