II OSK 2108/25

II OSK 2108/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 779/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-01-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 524
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. art. 141 par. 4, 183 par. 1, par. 2, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C i M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 779/24 w sprawie ze skargi T.C. i M.C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr 936/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r. o sygn. II SA/Wr 779/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T.C. i M.C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 sierpnia 2024 r. nr 936/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego.
T.C. i M.C. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] w S., podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie WSA we Wrocławiu sprowadza się praktycznie do wskazania, że ustalenia poczynione przez organ były prawidłowe,
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,
w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości mimo, że
w ramach postępowania administracyjnego, nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a organ II instancji pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowania pierwszoinstancyjnym, oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wyłącznie ustalonym uprzednio, nie dokonując należytej, a jednocześnie niezależnej analizy akt sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na postanowienie DWINB z 26 sierpnia 2024 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał kontrolowany akt za zgodny z prawem. Zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania, co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy. Powody niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżących zostały rzeczowo wyjaśnione, czemu towarzyszyło określenie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem sposobu rozumienia mającej zastosowanie w sprawie regulacji materialnoprawnej. Twierdzenie skarżących, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się zasadniczo do potwierdzenia przez Sąd I instancji ustaleń poczynionych przez orzekające organy nie odpowiada rzeczywistej treści orzeczenia. Sąd wskazał, że analiza szkicu oraz zdjęć wykonanych w trakcie kontroli pozwala na uznanie, że dominującą funkcją muru oporowego jest zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., że poddane kontroli przez Sąd I instancji postanowienie zostało wydane przez organ zażaleniowy w postępowaniu,
w którym nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) polega na obowiązku dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwa różne organy. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy (zażaleniowy) ma obowiązek powielania wszystkich czynności dowodowych przeprowadzonych przez organ I instancji, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Jeśli organ II instancji po dokonaniu własnej oceny zgromadzonego materiału dochodzi do tożsamych wniosków co organ I instancji, utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia I-instancyjnego w żadnym stopniu nie narusza zasady dwuinstancyjności, lecz stanowi przejaw jej prawidłowego zastosowania. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowe fakty – samowolnej budowy muru oporowego na działce nr [...], zostały bezspornie ustalone.
Uznanie pewnych kwestii faktycznych czy zagadnień prawnych przez skarżących za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje niemożnością poddania merytorycznej kontroli stanowiska wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku. W kontekście zarzutu określonego w pkt 1 skargi kasacyjnej, że przedmiotem postawionego Sądowi I instancji zarzutu jest "dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego" należy wskazać, że jego nieskuteczność jest wynikiem wymienienia w skardze kasacyjnej wadliwości, jakie mają obciążać poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, przy jednoczesnym odstąpieniu przez skarżących od wskazania w podstawie kasacyjnej, jakie przepisy zostały naruszone, akceptując podstawę faktyczną kwestionowanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może we własnym zakresie konkretyzować jej zarzutów, ani w inny sposób ich korygować bądź uściślać.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty przez organy nadzoru budowlanego i zaaprobowany przez Sąd I instancji tryb postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ budowla
w postaci muru oporowego powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji co do kwestii wszczęcia procedury o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, okoliczność ta została podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
2