II OSK 2101/22

II OSK 2101/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 312/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-12
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 6 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. (poprzednio E. P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 312/22 w sprawie ze skargi M. N. (poprzednio E. P.) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 grudnia 2021 r. znak: DOA-WPPOH.612.143.2021.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 312/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E. P., obecnie E. N. (dalej: inwestor, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 8 grudnia 2021 r. nr DOA-WPPOH.612.143.2021.AG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy Piecki zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzja WZ) dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], na wysokości działki nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...].
RDOŚ postanowieniem z 31 marca 2021 r. nr WOPN.612.16.44.2021.IS.1 odmówił uzgodnienia projektu decyzji WZ w zakresie ochrony przyrody. Wskazano, że realizacja inwestycji narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2007 r. nr 122, poz. 1697 ze zm.; dalej: rozporządzenie), stanowiący, iż w granicach rzeczonego obszaru zakazuje się niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru. Organ pierwszej instancji zaznaczył również, że zamierzona inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008) i Ostoja Piska (PLH280048). RDOŚ stwierdził także, że dla przedmiotowego terenu zarządzeniem z 16 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Piska PLH280048 (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2020 r., poz. 1813 ze zm.; dalej: plan zadań ochronnych) ustanowiono plan zadań ochronnych, w tym ograniczanie lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących pomostów w obrębie siedliska 3150 (starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Numphaeion, Potamion). Obszar wdrażania tego zadania określono w załączniku nr 10 do planu zadań ochronnych. Linia brzegowa jeziora (działka nr [...]) w miejscu planowanej inwestycji nie znajduje się na odcinku brzegów, na których należy skupić ewentualną budowę nowych urządzeń wodnych. Na obszarze Natura 2000 nie można realizować zadań sprzecznych z ustaleniami planu zadań ochronnych.
GDOŚ, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wyjaśniono m.in., że teren jeziora [...] na wysokości działki nr ew. [...] jest porośnięty trzcinowiskiem. Zdaniem organu realizacja pomostu będzie wiązała się z ingerencją w pas trzcinowiska, co negatywnie wpłynie na ichtiofaunę, poprzez usunięcie miejsc schronienia, żeru oraz rozrodu, dlatego koliduje również z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia (umyślne zabijanie dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlic i złożonej ikry, z określonymi wyjątkami). Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie odstępstw (zawartych w treści samego zakazu) dla omawianego przedsięwzięcia wiązałoby się z dalece idącą interpretacją przepisów, a wyjątki należy interpretować zawężająco. Dalej zdaniem GDOŚ realizacja przedmiotowej inwestycji może znacząco negatywnie wpływać na siedlisko 3150, które w całości pokrywa jezioro [...] tj. starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Numphaeion, Potamion, będące przedmiotem ochrony Natura 2000 Ostoja Piska (PLH280048) - oznacza to, że ww. projekt decyzji narusza art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 poz. 1098; dalej: o.p.), co stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji WZ. W ocenie organu, projekt decyzji dopuszcza realizację pomostu także w miejscu występowania szuwaru, tym samym zostanie on przerwany, dojdzie do usunięcia roślinności nadwodnej i podwodnej, w konsekwencji zostanie zniszczone siedlisko 3150, które jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000.
WSA w Warszawie, we wskazanym na wstępie wyroku z 12 kwietnia 2022 r. nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki podzielił ustalenia organów, że inwestycja ma być zlokalizowana na terenie, na którym obowiązuje rozporządzenie, a także ustanowiona jest ochrona obszarów Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008) i Ostoja Piska (PLH280048). Wyjaśniono, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie", zgodnie z § 2 rozporządzenia ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Dalej zaznaczono, że aby zapewnić realizację w/w celu ochrony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ustanowiono zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru, jak również wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych). Wyjaśniono, że z ustaleń organów, wynika, że projekt decyzji pozostaje w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia; ponadto z zakazem umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że dla przedmiotowego terenu zarządzeniem RDOŚ z 16 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Piska PLH280048 ustanowiono plan zadań ochronnych. Zaplanowano w nim działanie ochronne polegające na ograniczeniu dowolności w lokalizacji pomostów w obrębie siedliska 3150. Wyjaśniono, że w planie zadań ochronnych zakres prac został określony jako "zapobieganie skutkowi w postaci nadmiernej ingerencji w strefę brzegową jezior powodującej niszczenie roślinności nadwodnej i podwodnej w miejscu lokalizacji urządzeń wodnych poprzez ograniczenie budowy nowych i rozbudowy istniejących pomostów, pirsów, basenów portowych, kąpielisk i innych urządzeń wodnych, a także umocnionych zejść do wody do wyznaczonych odcinków". Wskazano, że działka nr [...] w obrębie [...] (Jezioro [...]) znajduje się w obszarze realizacji zadania ochronnego. Zatem, działania inwestycyjne polegające na budowie pomostu naruszają regulacje planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Piska.
Następnie sąd I instancji zaznaczył, że trafnie organ podkreślił, że w sprawie należy kierować się zasadą przezorności. Podkreślono, że wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem inwestora. Przy czym jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Dalej wskazano, że racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Z tych względów dokonanie uzgodnienia zgodnie z wnioskiem, byłoby sprzeczne z art. 37 ust. 2 o.p..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła inwestorka, zaskarżając go w całości, zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 141 § 4 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, spowodowany skomponowaniem tego uzasadnienia z zestawu niepowiązanych ze sobą wypowiedzi w przeważającej części stanowiących powoływanie treści przepisów, w tym planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, pozostających bez związku z okolicznościami tej sprawy, a także wynikający z niekonsekwentnego doboru argumentów prawnych i formułowania nieuzasadnionych założeń natury prawnej i faktycznej, prowadzących do wewnętrznej sprzeczności poszczególnych fragmentów argumentacji prezentowanej przez sąd; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie tego przepisu stanęłoby na przeszkodzie formułowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niejasny i niepełny, a przy tym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia;
2) art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na faktycznym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaprezentowanego w skardze, stanowiska skarżącej dotyczącego specyfiki "niewielkiego" pomostu rekreacyjnego i lokalnych uwarunkowań jego wykonania, prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów statuujących zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz konieczności całościowej analizy planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskutek odstąpienia od weryfikacji tych aspektów sprawy przez sąd, z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w toku rozpatrywania skargi rzeczywiście przeprowadzono sądową kontrolę postanowienia GDOŚ i postanowienia RDOŚ w aspektach mających znaczenie dla kształtu rozstrzygnięcia, czyli odmowy uzgodnienia warunków zabudowy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, związanych z możliwym wpływem budowy "niewielkiego" pomostu rekreacyjnego na cele ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i na cele ochrony obszaru Natura 2000; zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby możliwość stwierdzenia przez sąd, iż "biorąc pod uwagę fakt, że projekt decyzji dopuszcza lokalizację inwestycji na całej długości działki, a nie tylko w miejscu przesieki w trzcinowisku, może się wiązać z jego usunięciem, co samo w sobie stanowi o uszkadzaniu i przekształcaniu obszaru";
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd wojewódzki (w ślad za GDOŚ i RDOŚ), iż plan zadań ochronnych miałby wykluczać lokalizację jakiegokolwiek pomostu rekreacyjnego na tym terenie; zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby uznanie przez sąd za dopuszczalną odmowę uzgodnienia warunków zabudowy przez GDOŚ i RDOŚ w sytuacji, gdy plan zadań ochronnych ustanawia w tym względzie wyłącznie pewne ograniczenia w możliwości zabudowy, a nie jej całkowity zakaz;
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
5) art. 43 i art. 45 ust. 1 pkt 1 o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd (w ślad za GDOŚ i RDOŚ), że zakaz "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru" zespołu przyrodniczo-krajobrazowego miałby dotyczyć jakiejkolwiek modyfikacji krajobrazu na obszarze formy ochrony przyrody ustanowionej dla ochrony wyłącznie "zróżnicowanej rzeźby" i "szczególnych wartości kulturowych" krajobrazu, co prowadziłoby do wniosku, iż na obszarze tego zespołu nie mogłoby zostać zrealizowane żadne zamierzenie budowlane, skoro nawet "niewielki" pomost rekreacyjny miałby spowodować "niszczenie, uszkodzenie lub przekształcenie obszaru";
6) art. 37 ust. 2 i art. 33 ust. 1 o.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że hipotetyczna niezgodność budowy "niewielkiego" pomostu rekreacyjnego z celami ochrony obszaru Natura 2000 miałaby skutkować uznaniem takiego zamierzenia za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości postanowienia GDOŚ i postanowienia RDOŚ; alternatywnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd oraz w każdym przypadku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, choć część zarzutów należało ocenić jako uzasadnionych, ale bez wpływu na wynik sprawy.
Jako uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w powiązaniu z art. 43 i art. 45 ust. 1 pkt 1 o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia. GDOŚ, co zaakceptował WSA w Warszawie przyjął, że planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 1 i 9 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zabrania się umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry. Odnośnie zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru należy w pełni zgodzić się z WSA w Warszawie, że nie można utożsamiać tych zakazów z generalnym zakazem wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy na tym obszarze chronionym. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych nie można interpretować rozszerzająco i zrównywać tego rodzaju formę ochrony przyrody z takimi formami jakimi są parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty. Ustawa o ochronie przyrody w art. 6 ust. 1 przewiduje katalog form ochrony przyrody i kolejno wymienia te formy, posługując się gradacją restrykcyjności wprowadzonych tamże ograniczeń. Analiza bowiem dalszych przepisów o.p. regulujących charakter określonych form ochrony przyrody oraz zakazy na nich obowiązujące prowadzi do wniosku, że najbardziej ścisłą ochronę o.p. przewiduje w przypadku parków narodowych, natomiast zespoły przyrodniczo-krajobrazowe znajdują się na końcu tej gradacji, jako formy ochrony o mniejszej wartości i tym samym o innego rodzaju zakazach i nakazach.
Trzeba skonstatować w tym miejscu, że jakakolwiek działalność inwestycyjna człowieka co do zasady wiąże się z jakimś przekształcaniem obszaru, co nie może oznaczać, że działalność taka jest wykluczona w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Tym samym zakaz zabudowy wyinterpretowany z przepisów o charakterze pośrednim (brak wyraźnego zakazu zabudowy w o.p. regulujących zakazy obowiązujące w omawianej formie ochrony przyrody) może mieć miejsce, o ile będzie godzić w cele ustanowienia danej formy ochrony przyrody. W tym kierunku wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z 19 listopada 2024 r. (sygn. akt II OSK 351/22) wskazując, że co prawda zakazy niszczenia, uszkodzenia lub przekształcania obiektu lub obszaru oraz zakazy zmiany sposobu użytkowania ziemi nie są tożsame z zakazem zabudowy, ale nie oznacza to, że każda zabudowa jest dopuszczalna. Niedopuszczalna jest zabudowa, która godzi w cele przyświecające ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowemu. Innymi słowy, organ powinien w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny, czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2411/18 oraz wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24, z 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 181/24).
Zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora Sorkwickie" obejmuje teren 4460 ha w górnej części dorzecza Krutyni z jeziorami: Lampackie, Lampasz, Kujno, Dłużec, Pierwój i Piłakno otoczoną terenami leśnymi i otwartymi (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Szczególnym celem ochrony tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych (§ 2 rozporządzenia). Proponowany pomost, zdaniem NSA, nie narusza walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu. Pomost wręcz wpisuje się w krajobraz terenu jezior mazurskich, które poza walorami przyrodniczymi, mają charakter rekreacyjny, a pomost jako urządzenie wodne temu m.in. służy. Również te walory przyrodnicze nie zostaną zakłócone bowiem następuje niewielka ingerencja pomostu zarówno w samo jezioro, jak i teren nadbrzeżny.
Odnośnie zakazu umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry (§ 3 pkt 9 rozporządzenia), organ odwoławczy oraz WSA w Warszawie dopatrują w tym, że ewentualne wycięcie traw i szuwar związane z wybudowaniem pomostu może spowodować zniszczenie tarlisk i ryb, które w tych szuwarach mogą bytować. Teza ta jest jednocześnie wynikiem pewnych domniemań i przypuszczeń, nie zaś ustaleń faktycznych. Po pierwsze organ był władny określić pośrednio miejsce dokonania lokalizacji pomostu, do czego nie jest uprawniony organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający powinien bowiem wskazać, że lokalizacja nie może wiązać się z wycięciem przybrzeżnych trzcin i traw. GDOŚ natomiast przyjął, że projekt decyzji dopuszcza realizację pomostu także w miejscu występującego szuwaru. Bezspornie działka inwestycyjna graniczy z jeziorem zarówno porośniętym szuwarami, jak i z przecinką, co wynika z materiałów zdjęciowych w aktach sprawy i co przyznał WSA w Warszawie. Rolą zatem organu uzgadniającego było ograniczenie posadowienia pomostu w miejscu, gdzie kolizja nie wystąpi. Wskutek powyższego nie doszłoby zarówno do usunięcia roślinności nadwodnej, jak i podwodnej, jak również nie zostałby zniszczony inny przedmiot ochrony krajobrazowej i przyrodniczej tj. bytujące gatunki zwierząt w jeziorze. Poza wszystkim brak w aktach ustaleń, jakie konkretnie tarliska i jakich gatunków ryb ikra podlegałaby zniszczeniu wskutek lokalizacji pomostu, a organ zakazów nie może opierać na przypuszczeniach i domniemaniach. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że organ odwoławczy, który przyjął dodatkową podstawę prawną odmowy uzgodnienia projektu WZ tj. § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, pomimo adekwatnego okresu rozrodu ryb, kiedy procedował - w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadził postępowania dowodowego uzupełniającego. Ustalenia faktyczne, które skutkowały zastosowaniem normy prawa materialnego poczynił o hipotezy, które nie zostały zweryfikowane w postępowaniu dowodowym.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. nakierowane na możliwy wpływ budowy "niewielkiego" pomostu rekreacyjnego na cele ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego okazały się uzasadnione. W konsekwencji jako uzasadnione należało uznać naruszenie art. 43 i art. 45 ust. 1 pkt 1 o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd (w ślad za GDOŚ i RDOŚ), że zakaz "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru" zespołu przyrodniczo-krajobrazowego miałby dotyczyć jakiejkolwiek modyfikacji krajobrazu na obszarze formy ochrony przyrody ustanowionej dla ochrony wyłącznie "zróżnicowanej rzeźby" i "szczególnych wartości kulturowych" krajobrazu.
Odnośne natomiast zarzutów procesowych dotyczących ustalenia stanu faktycznego przez organy w części drugiej formy ochrony przyrody tj. Natura 2000 należy stwierdzić, że ustalenia te są w pełni prawidłowe i adekwatność tych ustaleń w powiązaniu z normą materialną tj. art. 28 ust. 5 i 10 o.p. w zw. z art. 37 ust. 2 o.p. zadecydowała ostatecznie o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy podkreślić, że teren inwestycji oraz Jeziora [...] są chronione dwoma formami ochrony przyrody. Następuje zbieg dwóch form tej ochrony: obszar Natura 2000 (art. 6 ust. 1 pkt 5 o.p.) i zespół przyrodniczo-krajobrazowy (art. 6 ust. 1 pkt 9 o.p.). Formy te są realizowane poprzez dwa odrębne akty prawa: rozporządzenie nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" oraz zarządzenie RDOŚ w Olsztynie z 16 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Piska PLH280048. Zgodnie z art. 28 ust. 1 o.p. dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat. Regionalny dyrektor ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono ten obszar (art. 28 ust. 5 o.p.). Plan zadań ochronnych zawiera m.in. określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk. Dla wyniku niniejszej sprawy kluczowy ma charakter plan zadań ochronnych jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akt prawa miejscowego może być wydany jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tego rodzaju aktu (art. 94 Konstytucji RP). Akt prawa miejscowego, jako akt rangi podustawowej, powinien być zgodny z przepisami ustawy. W przypadku wystąpienia sprzeczności aktu podustawowego z Konstytucją RP lub ustawą, sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania tego aktu, co znajduje uzasadnienie w treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Akt ten został wydany przez właściwy organ na podstawie upoważnienia ustawowego, a zakres normatywny tego aktu wynika z art. 28 ust. 10 o.p. Organy, jak i sądy (o ile nie stwierdzą sprzeczności z Konstytucją RP i ustawą) mają obwiązek stosowania aktu prawa miejscowego.
Kluczowe w świetle zarzutów skargi kasacyjnej jest obowiązkowe określenie w zarządzeniu obszarów wdrażania działań ochronnych. Należy przypomnieć, co trafnie stwierdziły organy, że w załączniku nr 5 do planu zadań ochronnych ustalono przedmiot ochrony starorzecza i naturalnych eutroficznych zbiorników wodnych ze zbiorowiskami Numphaeion, Potamion 3150 (poz. 12 tabeli). Jako działania ochronne wskazano ograniczenie dowolności w lokalizacji pomostów. Skarżąca kasacyjnie bardzo obszernie wywodzi, że ograniczenie w lokalizacji pomostów nie jest równoznaczne z wyłączeniem lokalizacji tych pomostów i należy się z tym zgodzić. Jeśli chodzi o zakres prac mających na celu działania ochronne to zarządzenie wskazuje "zapobieganie skutkowi w postaci nadmiernej ingerencji w strefę brzegową jezior powodującej niszczenie roślinności nadwodnej i podwodnej w miejscu lokalizacji urządzeń wodnych poprzez ograniczenie budowy nowych i rozbudowy istniejących pomostów, pirsów, basenów portowych, kąpielisk i innych urządzeń wodnych, a także umocnionych zejść do wody do wyznaczonych odcinków". Jeśli natomiast idzie o obszar wdrażania tych działań to następuje odesłanie do załącznika nr 10. Analiza tego załącznika wraz z legendą (linie koloru czerwonego) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że owo ograniczenie lokalizacji pomostów i innych urządzeń wodnych wynika obszarowo z owego załącznika. Ograniczenie lokalizacji polega na tym, że dopuszczono lokalizację pomostów jedynie na tych odcinkach linii brzegowej jeziora, które zostały oznaczone czerwoną linią. Innymi słowy przyjęto zasadę ograniczenia tych pomostów w taki sposób, że wskazano odcinki na których mogą te urządzenia być lokalizowane. Tymczasem teren działki skarżącej nie znajduje się w tym rejonie. Dekodowanie zatem pojęcia wprowadzonego do zarządzenia RDOŚ wiąże się z analizą całego planu zadań ochronnych, w tym załączników graficznych. Nastąpiło bezspornie ograniczenie, nie zaś wyłączenie lokalizacji pomostów. Zakres terytorialny tego ograniczenia został określony w załączniku nr 10.
Oznacza to, że obowiązkiem organu uzgadniającego było uwzględnienie treści normatywnej planu zadań ochronnych, który to wyraźnie wyklucza na omawianym terenie inwestycyjnym lokalizowanie pomostów.
Potwierdzeniem charakteru planu zadań ochronnych jest norma art. 37 ust. 1 o.p., zgodnie z którą jeżeli działania na obszarze Natura 2000 zostały podjęte sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub naprawczych. Niemniej norma ta ma zastosowanie następczo, w razie wcześniejszego podjęcia działań sprzecznych z planem zadań ochronnych.
Źródłem natomiast nakazów i zakazów w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy jest akt prawa miejscowego, jakim jest zarządzenie RDOŚ, które jest stosowane na gruncie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Przepis ostatnio powołany wymaga uzgodnienia projektu decyzji WZ z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (park narodowy) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o.p. Jak już wskazano jednym z takim obszarów jest m.in. obszar Natura 2000 (art. 6 ust. 1 pkt 5 o.p.). Bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje zatem norma art. 33 ust. 1 o.p. bowiem nie ma znaczenia czy działania podejmowane w odniesieniu do obszarów Natura 2000 mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wartościowanie danej inwestycji jako wyłączonej z lokalizacji pozostawiono RDOŚ, który w akcie prawa miejscowego określa zakazy i nakazy oraz obszar działania tych zakazów i nakazów, które mają na celu ochronę obszaru Natura 2000. RDOŚ zaś dokonując uzgodnienia projektu decyzji ma obowiązek zbadania, czy proponowana inwestycja nie narusza przewidzianych działań w planie zadań ochronnych. W tym wypadku weryfikacja wypadła negatywnie tj. plan zadań ochronnych wyklucza na działce skarżącej lokalizowanie pomostów i innych urządzeń wodnych.
Jako zasadne, ale bez wpływu na wynik sprawy - wobec powyższej argumentacji – należało ocenić zarzuty naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w sposób wystarczający toku rozumowania oraz argumentacji prawnej. Niemniej jednak nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kluczowy element faktyczny i prawny został przez WSA w Warszawie postawiony w uzasadnieniu. Mianowicie chodzi o zakaz budowy pomostów wynikający z planu zadań ochronnych i argument ten zadecydował o prawidłowości rozstrzygnięcia. Brak szerszego wywodu prawnego nie może zmienić tej oceny.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.