II OSK 210/17

II SA/Łd 873/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
Art. 3 pkt 20, art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 14, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200, art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 8 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2023 roku nr 149/2023 znak: WOP.7722.86.2023.RW RPW/2998/2023 w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy garażu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 9 czerwca 2023 r. nr 55/2023, znak: PINB-Z/7355/22 30/MJR/4341/2023; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 149/2023, znak: WOP.7722.86.2023.RW RPW/2998/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) na podstawie art. [...] § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) (dalej: Prawo budowlane) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej także: PINB) z dnia 9 czerwca 2023 r., nr 55/2023, znak: PINB-Z/7355/22 30/MJR/4341/2023, nakazujące inwestorom J. i A. K. wstrzymanie budowy budynku garażu o wymiarach 5,60 m x 2,95 m, realizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w Z. przy ul. [...], w odległości 0,21 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pismem z dnia 1 września 2022 r. A. K. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o przebudowie budynku mieszkalnego oraz budowie garażu, która ma miejsce na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w Z. przy ul. [...]. W następstwie powyższego PINB zwrócił się pisemnie do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. oraz Urzędu Miasta Z. z zapytaniem o udzielone pozwolenia na budowę lub przyjęte zgłoszenia budowy obiektów na działce nr ewid. [...] w Z.. Ustalono, że dla działki nr ewid. [...] przyjęto zgłoszenie budowy kanalizacji sanitarnej z dnia 15 września 2011 r. znak: BS.1292.2011.MD oraz udzielono decyzją nr 622/2018 z dnia 21 maja 2018 r. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym.
Oględziny przeprowadzone w dniu 8 lutego 2023 r. na nieruchomości potwierdziły istnienie na działce nr ewid. [...] budynku garażowego o wymiarach rzutu poziomego 5,60 m x 2,95 m i wysokości od 2,51 m do 2,87 m. Budynek o drewnianej konstrukcji (drewniane słupy konstrukcji ścian oraz krokwie dachowe). Ściany garażu: frontowa oraz od strony ogrodu obite płytami typu saiding, a ściana przy granicy z działką sąsiada nr ewid. [...] obita blachą falistą. Dach pokryty blachą falistą. W garażu jest otwór wentylacyjny oraz rozprowadzono instalację elektryczną. Konstrukcja garażu jest autonomiczna, jednak garaż został dostawiony do istniejącego na działce budynku mieszkalnego, w ten sposób, że ściana budynku mieszkalnego jest jedną ze ścian garażu. Posadzka w garażu wykonana z kostki brukowej. Spadek dachu wywołany w kierunku działki sąsiedniej, jednak wody opadowe odprowadzone na teren działki inwestora. Odległość garażu od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosi około 0,21 m. Według oświadczenia inwestora złożonego do protokołu garaż wykonano około 4 lata wcześniej, tj. w 2019 roku. Budowa została zakończona. W momencie rozpoczęcia budowy inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Organ I instancji ustalił ponadto, że dla działki nr ewid. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a jako właściciel działki w księdze ujawniona została A. K.. Dla działki nr ewid. [...] w Z. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a jako właściciele ujawnieni są A. i J. K.
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2023 r. nr 55/2023 r. PINB nakazał inwestorom J. i A. K. wstrzymanie budowy budynku garażu o wymiarach 5,60 m x 2,95 m, realizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w Z. przy ul. [...], w odległości 0,21 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa inwestycja do legalnej realizacji wymagała pozwolenia na budowę. Wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży, o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednak sporny w niniejszej sprawie obiekt położony jest w odległości 0,21 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], natomiast, co do zasady, budynki na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, co wynika z przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).
Powyższe, w ocenie PINB, sprawia, że działka A. K. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (garażu), stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że zastosowanie powyższej regulacji ma charakter bezwzględny, to znaczy jest niezależne od uznania organu, a także zastosowanego trybu realizacji zamierzenia. Wobec tego przedmiotowa inwestycja wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie tylko zgłoszenia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie.
Ponadto jedną ze ścian garażu stanowi ściana istniejącego budynku mieszkalnego, co sprawia, że nie można zakwalifikować budynku jako wolno stojącego w świetle uregulowań ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że żaden przepis Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia "budynku wolno stojącego". Kluczowa jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o budynek taki, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami.
Skoro zaś inwestorzy nie legitymują się decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, PINB zobligowany był do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dalszej kolejności organ, stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W ocenie PINB w niniejszej sprawie, z uwagi na wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, opłata legalizacyjna winna być obliczona na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wprawdzie organ wskazał art. 49d ust. 2 Prawa budowlanego, jednak traktować to należy w kategoriach omyłki pisarskiej, co wynika z treści uzasadnienia), a więc zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z wyliczeniami organu I instancji w przypadku przedmiotowego budynku garażowego opłata winna wynieść 25.000 zł, stosownie do wzoru określonego w art. 59f Prawa budowlanego, po pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu uzyskanego w ten sposób wyniku (s/stawka opłaty=500 / x k/współczynnik kategorii obiektu = 1 / x w/współczynnik wielkości obiektu= 1 / x 50).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. K. oraz A.K., wskazując że opłata legalizacyjna jest bardzo wysoka i nie są w stanie jej pokryć. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 149/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w całości w mocy postanowienie organu I instancji, jednak nie podzielił w pełni argumentacji przedstawionej przez PINB.
W ocenie organu odwoławczego PINB błędnie przyjął, że z uwagi na objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu (kwestia ta jest niesporna z uwagi na usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy) budowa wymagała pozwolenia na budowę. Taki wyjątek dotyczy wyłącznie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego); wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2 jeśli budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego); jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m (art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego).
Wówczas, zdaniem organu odwoławczego, faktycznie zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu w taki sposób, że wykracza on poza działki, na których budynek został zaprojektowany, obliguje inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, nie wystarczy zaś zgłoszenie. Nie dotyczy to natomiast garaży, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, a jedynymi wymaganiami jest, by budynek był wolnostojący i nie było takich obiektów na działce więcej niż dwa na każde 500 m2 powierzchni działki. A contrario posadowienie więcej niż dwóch tego rodzaju obiektów na wielokrotności 500 m2 powierzchni działki albo zamiar realizacji budynku nie spełniającego wymogu samodzielności będzie obligowało do uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się natomiast do przymiotu samodzielności budynku (ustawodawca określa, że taki budynek musi być wolno stojący) organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie aktualnie przyjmuje się, że nie oznacza to konieczności dostępu do wszystkich ścian zewnętrznych i możliwość konserwacji wszystkich ścian zewnętrznych. Chociażby z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny nawet jeśli nie jest wolno stojący, to musi stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest także stanowisko, że już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające go z przestrzeni. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 841/17) wskazano jednak, że budynki oddzielone dylatacją (która nie jest widoczna z zewnątrz) nie spełniają warunku budynków wolno stojących. Takimi są bez wątpienia budynki nie stykające się ze sobą żadną powierzchnią, nie mające wspólnych elementów, nie tworzące jednej bryły w krajobrazie.
Zdaniem ŁWINB przymiot konstrukcyjnej samodzielności nie może być zatem utożsamiany z usytuowaniem "wolnym", czyli niepowiązanym. Brak ustawowej definicji wolno stojącego budynku przy braku wyjaśnienia przez ustawodawcę, jakie mogą być powiązania wolno stojącego budynku z innymi budynkami, jak też niewskazanie minimalnych wymogów co do odległości między budynkami oznacza, że każda sprawa powinna być traktowana indywidualnie. Istotne jest również to, że zwrotom prawnym nie należy ad hoc przypisywać potocznego znaczenia, bowiem język prawny (jakim posługuje się prawodawca) w sposób istotny różni się od języka naturalnego (potocznego), o czym świadczy chociażby używana składnia, swoista terminologia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że pojęciu "wolno stojący" należy przypisywać specjalne znaczenia, odbiegające od znaczenia potocznego (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 210/17). Kluczowa jest zatem "samodzielność" konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, a nie zachowanie - co istotne nie definiowanej w ogóle przez ustawodawcę - odległości minimalnej dla zachowania omawianego wymogu. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami. W orzecznictwie uznaje się, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim styka, przy czym jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu budynków. Ponadto dla uznania budynku za wolno stojący wystarczające jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Funkcją przegrody budowlanej jest oddzielenie obiektu budowlanego od przestrzeni zewnętrznej w taki sposób, że można wskazać, która część przestrzeni należy do przestrzeni obiektu, a która jest przestrzenią zewnętrzną. Niekiedy podkreśla się również - poza kwestiami konstrukcyjnymi - konieczność wykazania braku powiązania funkcjonalnego (brak przejść, wspólnych wejść), choć w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 24 listopada 2017 r. przyjęto, że "powiązanie funkcjonalne obu budynków, polegające na tym, że z garażu przez dotychczas istniejące drzwi przechodzi się do budynku gospodarczego" również może nie mieć istotnego znaczenia.
Dalej organ II instancji stwierdził, że jak wynika z ustaleń organu I instancji garaż nie jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym (brak wspólnych wejść); "konstrukcja garażu jest autonomiczna od budynku mieszkalnego"; garaż jest jedynie "przystawiony do budynku". W takim stanie, uwzględniając ewoluujące w omawianym zakresie orzecznictwo, w ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że użycie przez ustawodawcę pojęć niejasnych miałoby powodować istotną zmianę stanu prawnego (inwestor zamiast zgłoszenia musiałby uzyskać pozwolenie na budowę), a co więcej pięciokrotne podniesienie wysokości opłaty legalizacyjnej. Inwestorzy zobowiązani byli bowiem do zgłoszenia zamiaru wykonania takiego obiektu, czego nie uczynili. Konieczne tym samym było wdrożenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego.
Organ II instancji podkreślił, że na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia zgodność inwestycji z przepisami, w tym co do odległości od granicy działki, bowiem przepisy nie przewidują możliwości nałożenia rozbiórki bez umożliwienia inwestorowi lub właścicielowi złożenia wniosku o legalizację. Podniesiona w zażaleniu argumentacja nie zmierza przy tym do wykazania, że budowa nie była prowadzona samowolnie (bez zgody właściwego organu), postanowienie jest z innych przyczyn wadliwe lub zastosowane niewłaściwe przepisy w sprawie. W zażaleniu wskazano jedynie, że opłata legalizacyjna jest za wysoka.
Odnośnie wysokości opłaty legalizacyjnej organ II instancji wskazał, iż na obecnym etapie postępowania organ jedynie poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach jej obliczania. Zobowiązani nie będą musieli uiszczać tej opłaty, jeśli nie złożą wniosku o legalizację garażu (niezłożenie wniosku o legalizację skutkować będzie nałożeniem nakazu rozbiórki). W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ obliczy i wymierzy w drodze kolejnego postanowienia opłatę legalizacyjną. Po jej wymierzeniu stronie będzie przysługiwało prawo zwrócenia się do wojewody o umorzenie, odroczenie czy rozłożenie na raty opłaty w całości lub w części.
W takim stanie ŁWINB uznał, że PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty, a następnie postanowił o ich wstrzymaniu, jak też zgodnie z przepisami poinformował o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację. Nieprawidłowo natomiast poinformowano o zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej. Wedle art. 49d pkt 2 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 - wynosi 5.000 zł. Suma wskazana przez PINB wynikała z przyjęcia założenia, że budynek nie spełnia wymogów samodzielności i konieczne było uzyskanie na jego budowę pozwolenia. Stąd też opłata legalizacyjna wskazana przez PINB w Z. w wysokości 25.000 zł została nieprawidłowo określona.
Z uwagi na określenie zasad obliczenia opłaty legalizacyjnej w uzasadnieniu postanowienia, a nie jego osnowie organ II instancji nie znalazł podstaw do wydania postanowienia reformacyjnego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. K. (dalej także: skarżąca), wskazując, iż skarga dotyczy wyłącznie uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, natomiast z sentencjami postanowień organów obu instancji skarżąca się zgadza. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego w części dotyczącej stwierdzenia, że nielegalny garaż jest wolno stojący;
2) naruszenie art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia budynku wolno stojącego;
3) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowlanego w części dotyczącej błędnego stwierdzenia, że budowa garażu nie wymaga rzekomo decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga jedynie zgłoszenia;
4) naruszenie przepisów art. 49d Prawa budowlanego w części dotyczącej błędnego poinformowania o wysokości opłaty legalizacyjnej w rzekomej wysokości 5.000 złotych, zamiast prawidłowo wskazanej uprzednio przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. kwoty 25.000 złotych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie rozważań dotyczących tego, że wybudowanie garażu nie wymagało pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, a co za tym idzie w zakresie błędnego obliczenia opłaty legalizacyjnej i wadliwego ustalenia, że wynosi ona rzekomo 5.000 złotych, a nie jak pierwotnie przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. 25.000 złotych oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym opłaty od niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi A. K. wskazała, że organ odwoławczy nie wziął w pełni pod uwagę ustaleń faktycznych (w szczególności dokonanych w wyniku oględzin) i prawidłowej oceny prawnej, dokonanej przez PINB, a w konsekwencji błędnie przyjął, że do wybudowania spornego garażu nie było potrzebne pozwolenie na budowę, bowiem jest to budynek wolno stojący. Kategoryczny sprzeciw skarżącej jako całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym budzi stwierdzenie, w myśl którego rzekomo "garaż nie jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym (brak wspólnych wejść)". W garażu występuje bowiem przejście umożliwiające wejście z garażu do budynku mieszkalnego i na odwrót. Ponadto w sytuacji, w której ściana budynku mieszkalnego jest jednocześnie jedną ze ścian garażu, tak jak na gruncie przedmiotowej sprawy, nie można stwierdzić, że taki garaż jest wolno stojącym, co zdaniem skarżącej potwierdzają przywołane przez nią wyroki sądowe.
Ponadto, skarżąca podkreśliła, co do tej pory nie zostało wzięte pod uwagę, a co w jej ocenie jest niezwykle istotne na gruncie niniejszej sprawy, orynnowanie dachu garażu jest wykonane w taki sposób, że przekracza granicę działki skarżącej, co z kolei prowadzi do naruszenia jej prawa własności do nieruchomości.
Uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi może mieć wpływ na dalszy tok postępowania w przypadku wystąpienia inwestorów z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej na podstawie art. 48a Prawa budowlanego, a w ocenie skarżącej nie jest ono zgodne z przepisami prawa.
Podsumowując, zdaniem A. K., garaż nielegalnie wzniesiony na działce sąsiedniej, wymagał uprzedniego wydania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie opłata legalizacyjna winna być ustalona na poziomie 25.000 złotych.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak na wstępie.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu, a w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Kontrolując zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 149/2023, znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 9 czerwca 2023 r. nr 55/2023, znak: PINB-Z/7355/22 30/MJR/4341/2023, nakazujące inwestorom J. i A. K. wstrzymanie budowy budynku garażu o wymiarach 5,60 m x 2,95 m, realizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w Z. przy ul. [...], w odległości 0,21 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to
i postanowienie je poprzedzające nie odpowiadają wymogom prawa.
W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że organy administracji trafnie postąpiły wydając decyzję o wstrzymaniu budowy, a nie nakazując, z uwagi na naruszenie przez sporny budynek norm techniczno – budowlanych (odległościowych), rozbiórkę przedmiotowego budynku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2022 r., II OSK 1318/21, LEX nr 3564458, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak wskazuje się w doktrynie, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. choćby wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3266/17, LEX nr 2750571, CBOSA). Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Słusznie zatem prawodawca przemodelował systematykę przepisów, wskazując, że pierwszym krokiem jest wstrzymanie budowy i otwarcie procesu legalizacji, a dopiero w wyniku niepowodzenia takiego procesu może być wydana decyzja o rozbiórce (por. M. Rypina [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 48).
Osią sporu w kontrolowanej sprawie jest ustalenie, czy sporny garaż stanowi budynek wolno stojący, a w konsekwencji czy jego wybudowanie wymagało udzielenia pozwolenia na budowę, czy też wystarczające okazało się dokonanie zgłoszenia przez inwestorów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy art. 29 Prawa budowlanego, choć, zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przywołały ich treść w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Zdaniem Sądu, ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, powinno być oceniane według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 Prawa budowlanego, co do zasady, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy. A zatem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., OSK 3132/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2023 r., II SA/Bk 523/23; CBOSA).
Zarówno PINB jak i ŁWINB wskazały, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Podkreślić jednak należy, że z niespornych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek garażowy został wybudowany w roku 2019. Wówczas kwestia budowy wolno stojących garaży uregulowana była w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Jak trafnie zauważyły organy w kontrolowanej sprawie, brak jest ustawowej definicji budynku wolno stojącego. W orzecznictwie wskazuje się jednak, iż przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki obiekt, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Termin "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów. Za budynek "wolno stojący" należy uznać zatem taki, którego żaden z elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z innym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Po 197/18, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., II SA/Kr 809/23, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2023 r., II SA/Wr [...]/23, CBOSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawia się również stanowisko, między innymi w powołanym przez ŁWINB wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 210/17 (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17, LEX nr 2450655, CBOSA), zgodnie z którym wolno stojący budynek to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, a jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. Stan faktyczny analizowany w sprawie o sygn. II OSK 210/17 różnił się jednak od okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Mianowicie w sprawie o sygn. II OSK 210/17 inwestorka wybudowała w oparciu o zgłoszenie budynek gospodarczy o wymiarach 3,73 m na 6,03 m
i wysokości przy okapie 2 m, o drewnianej konstrukcji, z dwuspadowym dachem z okapem o długości 0,48 m, w odległości 4,64 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] i w odległości około 25 m od znajdującego się na niej budynku. Ponadto ustalono, że budynek ten został usytuowany w odległości od 0,5 cm do 2 cm od stojącego na tej samej działce garażu, przy czym oba budynki nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie. Są one powiązane w ten sposób, że w ścianie garażu, do której został przystawiony budynek gospodarczy, znajdują się drzwi przez które obecnie wchodzi się do tegoż budynku gospodarczego. Budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został zbudowany w ten sposób, że składa się on z trzech ścian, natomiast czwartą ścianą jest ściana garażu, do którego jest on przystawiony. W tak ustalonym stanie faktycznym NSA ocenił, iż powyższy budynek gospodarczy może być uznany za budynek wolno stojący. Co istotne, wolno stojący budynek gospodarczy został ujęty, podobnie jak budynek garażowy w kontrolowanej sprawie, w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. II OSK 210/1 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż: "Przeprowadzając wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego we wskazanym zakresie wskazać należy [...] że brak jest ustawowej definicji wolno stojącego budynku. W szczególności ustawodawca nie wyjaśnił, jakie mogą być powiązania wolno stojącego budynku z innymi budynkami. Jest to o tyle istotne, że nie jest jasne, czy ustawodawca tego zwrotu użył w potocznym znaczeniu, czyli jako budynek, który nie ma żadnych powiązań z innymi budynkami, czy też w znaczeniu swoistym. Zauważyć przy tym należy, że wątpliwości w tym zakresie wzmaga stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W tym czasie bowiem dosłowna treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem zdania wprowadzającego, była następująca: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Charakterystyczne w tym sformułowaniu przepisu jest to, że obok wolno stojących budynków gospodarczych mówi się w nim także o przydomowych gankach, a więc obiektach budowlanych, które ze swej istoty przylegają do innych obiektów budowlanych. Istotne jest przy tym, że z tak sformułowanego przepisu wynika, iż zarówno jeżeli chodzi o wolno stojące budynki gospodarcze, jak i ganki, to nie wymaga pozwolenia na budowę budowa takich obiektów, jeżeli ich powierzchnia zabudowy nie jest większa niż 35 m2. Może to świadczyć o tym, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji parametr polegający na tym, że obiekt budowlany ma być wolno stojący nie jest najważniejszy jako ratio legis zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ważniejsze jest, aby powierzchnia obiektu budowlanego nie przekraczała określonej, jednakowej dla wszystkich obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wartości. Brzmienie powołanego przepisu obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji stanowiło więc podstawę do stwierdzenia, że wolno stojący budynek nie musiał być całkowicie niezależny od innych budynków stojących na tej samej działce. Mógł on być zbudowany np. w taki sposób, że swoją funkcją przypominał ganek. Powyższe stwierdzenie jest bardzo istotne w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, w szczególności wobec faktu, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został dostawiony do garażu w miejscu, w którym jest wyjście z tego garażu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższe stwierdzenia nie oznaczają, iż uważa, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, jest w istocie gankiem. Powyższe stwierdzenia oznaczają jedynie tyle, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, istniały podstawy do przyjęcia swoistego znaczenia zwrotu budynek wolno stojący, odbiegającego od znaczenia potocznego. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z tego, że w chwili dokonania zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego była inna, w szczególności nie wymieniano wówczas w nim przydomowych ganków (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2013 r., poz. [...]9 ze zm.). Niemniej, w ocenie NSA, organ administracji był uprawniony do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania przez niego decyzji. Jest tak przede wszystkim dlatego, że prowadził tak zwaną procedurę naprawczą, czyli miał ocenić, czy wybudowany w przeszłości obiekt budowlany może się ostać w wybudowanej postaci, gdyż nie narusza przepisów prawa. Organ administracji musiał więc ocenić zgodność z prawem takiego obiektu budowlanego w chwili wydawania decyzji. Nieracjonalne byłoby bowiem, aby uznając, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, nie był wolno stojący w znaczeniu prawa w chwili zgłoszenia, nakazał jego rozbiórkę, mimo że w chwili orzekania o tej rozbiórce można go było uznać za wolno stojący w znaczeniu wówczas obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że trafnie w rozpoznawanej sprawie uznano, iż wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. Mając na uwadze takie znaczenie zwrotu wolno stojący budynek trafnie w sprawie zastosowano art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przyjmując, że budowa budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia".
Analizując przywołane powyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że zarówno do budynku gospodarczego, będącego przedmiotem sporu w sprawie o sygn. II OSK 210/17, jak i do spornego garażu, którego dotyczy kontrolowana sprawa odnosi się przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w podobnym brzmieniu – zarówno wolno stojące budynki gospodarcze, jak i garaże zostały bowiem włączone przez ustawodawcę do tej samej kategorii obiektów budowlanych, co ganki, które ze swej natury przylegają do innego obiektu. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, aby uznać budynek za wolno stojący, jego budowa nie może polegać na konstrukcyjnym powiązaniu tegoż budynku i budynku, z którym się on styka. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Brak jest bowiem jakiejkolwiek dylatacji (szczeliny) pomiędzy budynkiem garażowym a budynkiem mieszkalnym na działce inwestorów, zaś ściana budynku mieszkalnego stanowi jednocześnie jedną ze ścian garażu. Garaż nie posiada zatem wszystkich ścian, które w przypadku rozebrania budynku mieszkalnego wydzielałyby garaż z otoczenia ze wszystkich stron. Wynika z tego, że jego istnienie w przestrzeni jest niewątpliwie związane z budynkiem mieszkalnym. Tworzą bowiem w ten sposób jedną zwartą bryłę, która nie pozwala na uznanie, że garaż to budynek "wolno stojący". W kontrolowanej sprawie garaż wykorzystuje ścianę budynku mieszkalnego. Nie jest więc samodzielnym obiektem pod względem konstrukcyjnym, ponieważ dla swojego istnienia w przestrzeni wykorzystuje konstrukcję budynku mieszkalnego. Wolno stojące budynki to budynki samodzielne w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., II OSK 3053/18, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2023 r., II SA/Wr [...]/23, CBOSA).
W konsekwencji nie zasługuje na aprobatę Sądu stanowisko ŁWINB, zgodnie z którym sporny garaż stanowi budynek wolno stojący. Do jego wybudowania konieczne było zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, niewystarczające byłoby zgłoszenie. Trafnie jednak organ II instancji wskazał, iż błędna była argumentacja PINB, zgodnie z którą znalezienie się działki skarżącej w obszarze oddziaływania budowanego obiektu samo w sobie powodowało konieczność uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Takiego warunku nie sposób wywieść zarówno z treści art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy, jak i z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania samowoli budowlanej.
Zgodzić się należy zatem ze skarżącą, iż opłata legalizacyjna została błędnie obliczona przez organ II instancji. Powyższe ma istotne znaczenie ponieważ z treści art. 48 ust 3 Prawa budowlanego wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Informacja w tym zakresie nie może sprowadzać się do ogólnego pouczenia w tym zakresie. Organ nadzoru budowlanego powinien przedstawić konkretne wymagania, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ przeprowadzenie tego postępowania jest jego uprawnieniem a nie obowiązkiem, wymagania te w równym stopniu dotyczą opłaty legalizacyjnej, gdyż już na etapie decydowania o złożeniu wniosku o legalizację inwestor powinien mieć pełną świadomość co do wysokości opłaty, którą w związku z tym obowiązany będzie ponieść i sposobu jej obliczenia (w praktyce jest ona bowiem z reguły po jego stronie czynnikiem decydującym o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego lub rezygnacji z jego inicjowania). W związku z powyższym ocenie Sądu podlega również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jaką inwestor będzie zobowiązany ponieść (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lutego 2023 r., II SA/Rz 1127/22, CBOSA). Wprawdzie samo nałożenie opłaty legalizacyjnej dokonywane jest w odrębnym postępowaniu i w orzecznictwie pojawia się stanowisko, iż zawarcie takiej informacji w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych pełni wyłącznie funkcję informacyjną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2019 r., II SA/Rz 1332/18, CBOSA), to jednak, zdaniem Sądu, prawidłowe obliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych jest również istotnym czynnikiem, świadczącym o przestrzeganiu przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, zdaniem Sądu, postanowienia organów obu instancji powinny zostać uchylone. Wprawdzie zebrany materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jednak zarówno ŁWINB, jak i PINB oparły swoje rozstrzygnięcie na błędnej podstawie materialnej (zastosowały bowiem prawo materialne, obowiązujące w chwili wydawania decyzji, nie zaś w dacie powstania samowoli budowlanej), niewystarczające zatem, będzie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.
z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią powyższe rozważania, przede wszystkim odnoszące się do konieczności zastosowania prawa materialnego z daty powstania samowoli do oceny tego, czy do jej wybudowania konieczne było pozwolenie na budowę, czy wystarczyło zgłoszenie. Organy uwzględnią również dokonaną wykładnię pojęcia "wolno stojący garaż", skutkującą uznaniem, iż sporny budynek garażu w niniejszej sprawie nie jest obiektem wolno stojącym, a w konsekwencji prawidłowo obliczą wysokość opłaty legalizacyjnej.