II OSK 21/23

II OSK 21/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 617/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.G. i E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 617/22 w sprawie ze skargi U.G. i E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.IX/426/3771/27/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 617/22, oddalił skargę U.G. oraz E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 1 marca 2022 r., nr SKO.IX/426/3771/27/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wymienioną wyżej decyzją Kolegium utrzymało własną decyzję z 13 października 2021 r., nr SKO.IX/426/336/13/2021, umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 kwietnia 2021 r., nr UA.6733.18.2021.EPA-AR o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. sp. z o.o. o numerze BB11031_F w ramach postępowania legalizacyjnego" na działce nr [...], obręb L. przy ul. S. [...] w B.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 czerwca 2021 r. Z.G., reprezentujący skarżące, wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z 2 ust. 2 pkt 1-3 oraz 3 ust. 2 pkt 3 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie środowiskowe") przez odstąpienie od ich analizy; art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez odstąpienie zgodności dokumentacji technicznej z kartami katalogowymi anten w zakresie maksymalnego pochylenia anten oraz dokonanie oceny pojedynczych elementów przedsięwzięcia; art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzoną w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (dalej: "Konwencja") w zw. z art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w powiązaniu z 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego przez przyjęcie, iż właściciel nieruchomości nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej sporządzonej przez inwestora i to odnoszącej się do pojedynczych elementów przedsięwzięcia bez uwzględnienia maksymalnych mocy, sumarycznych oraz maksymalnych pochyleń anten.
Kolegium wezwało wnioskodawczynie do usunięcia braków formalnych wniosku oraz do wykazania interesu prawnego. W piśmie z 10 sierpnia 2021 r. wskazano, że nieruchomości wnioskodawczyń bezpośrednio sąsiadują ze wskazaną inwestycją. Podniesiono, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżące wywodzą z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") w związku z przepisami rozporządzenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 950, dalej: "rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa"); art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji w zw. z art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego.
Wskazaną wyżej decyzją z 13 października 2021 r., Kolegium umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z 28 kwietnia 2021 r. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji SKO wskazało, że U.G. jest współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, oznaczonej jako działka nr [...], obręb L. Z kolei E.W. jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...], obręb L., znajdujących się po drugiej stronie ul. S., oddalonej od terenu inwestycji w kierunku wschodnim. Podzieliło ustalenia organu I instancji, że z analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej oraz kwalifikacji przedsięwzięcia wykonanej w styczniu 2021 r. wynika, że w odległości wskazanej w rozporządzeniu środowiskowym nie występują miejsca dostępne dla ludności. Główna wiązka promieniowania rozpatrywanych w niniejszej sprawie anten sektorowych nie znalazła się w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2 m nad powierzchnią dostępną dla ludności. Przedłożone w dokumentacji parametry anten wskazują, że żadna z nich nie kwalifikuje przedsięwzięcia do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Każdą z sześciu anten sektorowych, które przewidziane są do realizacji w ramach planowanej inwestycji, przeanalizowano pod kątem spełnienia kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIPR) wyznaczonej dla pojedynczej anteny odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Przedstawione we wniosku parametry anten wskazują, że nie kwalifikują one przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec powyższego SKO stwierdziło, że wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego w sprawie, gdyż nieruchomości, do których mają tytuł prawny nie są objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
W konsekwencji złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazaną wyżej decyzją z 1 marca 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję z 13 października 2021 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyły w całości decyzję SKO z 1 marca 2022 r. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez uznanie, iż w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma stron postępowania; art. 38, 39 i 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) przez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez pominięcie rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 2 pkt 1 oraz 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego przez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niedokonanie oceny wskazanych przepisów. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 1 marca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżące m.in. wyraziły pogląd, że SKO bezkrytycznie zaakceptowało dokumentację inwestora, który dopasował tilty anten do danego terenu, aby obejść procedurę środowiskową.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd zaznaczył, że w decyzji organu I instancji stwierdzono, iż żadna z anten (z uwagi na ich parametry) nie kwalifikuje przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nieruchomości, do których skarżące mają tytuł prawny, nie są objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podzielił też stanowisko SKO, według którego w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym badane są wyłącznie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z tak określoną inwestycją, zaś dla przeprowadzenia tej oceny nie ma znaczenia istniejący stan faktyczny. Przy ustalaniu i ocenie legitymacji do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji celu publicznego bez znaczenia pozostają także okoliczności związane z podnoszą w skardze wadliwością ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, czy też niezgodnością inwestycji z przepisami k.c.
Sąd podniósł też, że status strony postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego może być przyznany właścicielom czy wieczystym użytkownikom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub nawet znajdującej się w dalszej odległości od nieruchomości objętej inwestycją, jednakże pod warunkiem, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera w unormowania pojęcia strony, a zatem przywołać należy w tym zakresie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W opinii Sądu zaskarżona decyzja została poprzedzona dogłębną analizą materiału dowodowego. Sąd podzielił stanowisko Kolegium o braku interesu prawnego skarżących, a co za tym idzie, o zajściu przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał też, że zaskarżona decyzja jest decyzją procesową, formalną, co uniemożliwia odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły U.G. oraz E.W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi, co nie pozwala na uznanie, iż faktycznie były one pozbawione zasadności. Ponadto oparcie wyroku tylko i wyłącznie na przepisach art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego bez wskazania przepisów odrębnych, które były stosowane przez organ i ocenienia tym samym przez sąd oraz w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania obiektu.
2. Art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie istnieją jakiekolwiek przepisy prawa materialnego nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na środowisko w tym oddziaływanie pomiędzy obiektami.
3. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 z poźn. zm., dalej: "rozporządzenie techniczne") w zw. z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez ich pominięcie i tym samym przyjęcie, że osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia.
4. Art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji w zw. z 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego przez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten i to, pomimo że brak sumowania mocy EIRP w danym sektorze stanowi nawet rażące naruszenie prawa – tak NSA II OSK 2336/20 wyrok z dnia 27 stycznia 2021 r., NSA II OSK 1101/18 wyrok z dnia 12 marca 2020 r., NSA II OSK 2201/18 wyrok z dnia 25 września 2019 r., NSA II OSK 1271/18 wyrok z dnia 12 marca 2020 r.
5. Art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a przez niedokonanie oceny przepisów ww. oraz uznanie, że przepisy k.c. nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżących, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miały prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Na tle niniejszej sprawy oraz przytoczonych wyżej zarzutów, kluczowym zagadnieniem staje się dokonana przez Sąd I instancji ocena stanowiska Kolegium w kwestii posiadania przez skarżące interesu prawnego legitymującego je do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd, podzielając stanowisko Kolegium, przyjął że skarżące nie posiadały interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji, a tym samym nie były uprawnione do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.
Ocena przedstawiona w zaskarżonym wyroku jest trafna, przy czym nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że w braku określenia statusu strony w przepisach u.p.z.p. należy brać pod uwagę określenie strony zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Otóż w braku odmiennego określenia strony w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalenie prawnego statusu właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod realizację tego rodzaju inwestycji, następuje w oparciu o uregulowania przewidziane w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."
Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronami postępowania są: wnioskodawca (inwestor), a także właściciel lub użytkownik wieczysty terenu planowanej inwestycji (w przypadkach, gdy to nie właściciel czy też użytkownik wieczysty jest wnioskodawcą). Stronami w takich postępowaniach są również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze (przyszłego) oddziaływania tego przedsięwzięcia. To właśnie oddziaływanie na nieruchomość przesądza o posiadaniu interesu prawnego w sprawie przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego (por. wyroki NSA z: 24.01.2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203; 12.04.2012 r., II OSK 135/11, LEX nr 1410745; 29.01.2016 r., II OSK 1358/14, LEX nr 2034071; 23.02.2022 r., II OSK 613/19, LEX nr 3335163 oraz z 25.03.2025 r., II OSK 613/24, LEX nr 3850945).
W niniejszej sprawie obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest ustalany na podstawie przepisów rozporządzenia środowiskowego. Skoro zaś, jak wynika z przytoczonej w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 13 października 2021 r. dokumentacji, parametry anten wskazują, że żadna z nich nie kwalifikuje przedsięwzięcia do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a poziomy pól elektromagnetycznych w miejscu dostępnym dla ludności nie znajdują się nad działkami odwołujących, należało przyjąć, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości. To natomiast wykluczało ich udział w charakterze strony w postępowaniu.
Z tych też względów należało uznać za prawidłowy zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżące kasacyjnie należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarówno zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (zarzut nr 1), jak i zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego (zarzut nr 4), są obciążone wadami konstrukcyjnymi. Wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych zabrakło wskazania, czy podniesione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Należy przypomnieć, że przy zarzutach naruszenia prawa materialnego należało dodatkowo wskazać, czy zarzucane naruszenie – zdaniem skarżących kasacyjnie – nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało natomiast wyjaśnić, dlaczego – według skarżących – naruszenie ich przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w czym ów wynik się przejawiał.
Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Również sam brak przywołania w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. nie stanowi przeszkody do nadania sprawie dalszego biegu, w przypadku gdy zostały wskazane konkretne naruszenia prawa materialnego lub procesowego (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 176). Nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).
Mając powyższe na uwadze wypada zaznaczyć, że wprawdzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., powiązano z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut nr 2), to jednak tak jak w przytoczonych wyżej zarzutach zabrakło w nim wyjaśnienia, czy zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w czym ów wynik się przejawiał.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma mowy o braku jakichkolwiek przepisów prawa materialnego nakazujących badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na środowisko, w tym oddziaływania pomiędzy obiektami.
Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 9 pkt 2 rozporządzenia technicznego w zw. z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzut nr 3).
Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mają zastosowania przepisy definiujące stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Po drugie, skarżące kasacyjnie nie wyjaśniły powodów, dla których w niniejszej sprawie miałby mieć zastosowanie § 9 pkt 2 rozporządzenia technicznego, zgodnie z którym przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. Trzeba przy tym podkreślić, że w myśl § 2 rozporządzenia technicznego, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, a więc w kolejnym stadium procesu inwestycyjnobudowlanego, następującego po ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a przez niedokonanie oceny przepisów ww. oraz uznanie, że przepisy k.c. nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżących, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miały prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
Pomijając kwestie dotyczące art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, do których już się odniesiono, należy wyjaśnić, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, tak jak w przypadku przywołanego § 9 pkt 2 rozporządzenia technicznego, ma zastosowanie, zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego na etapach projektowania i budowy obiektów budowlanych, a nie ich lokalizacji.
Ustosunkowując się zaś do powyższego zarzutu w kontekście naruszenia art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz twierdzenia, że Sąd przyjął, iż przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżących, należy wyjaśnić, że przepisy te stanowią co do zasady źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale nie w sposób samoistny, lecz w powiązaniu z normą (normami) prawa administracyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie zatem przyjął, że: "Status strony może być przyznany właścicielom czy wieczystym użytkownikom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub nawet znajdującej się w dalszej odległości od nieruchomości objętej inwestycją, jednakże pod warunkiem, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji." (s. 11). Wynika to bowiem z systemowej wykładni przepisów u.p.z.p., w tym art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.