II OSK 2099/22

II OSK 2099/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2587/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 6
art. 3. ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2587/21 w sprawie ze skargi G. S. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 14 października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2587/21, oddalił skargę G. S. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 14 października 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi - dalej: "DRDLP", wpłynął wniosek Wójta Gminy J. o uzgodnienie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny S., gm. J.
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2021 r. DRDLP odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia m. in. przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.) – dalej: "u.g.r.l.".
Organ I instancji ustalił, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów, działka nr [...] w całości stanowi użytek "LsV" – 2239 m2. Następnie wskazał obowiązki właścicieli lasów, wynikające z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, ze zm.) - dalej: "u.o.l.". W dalszej kolejności podał, że ze Starostwa Powiatowego w Grodzisku Mazowieckim uzyskano informację, iż działka [...] jest objęta uproszczonym Planem Urządzenia Lasu sporządzonym na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2027 r. dla obrębu S. i figuruje w nim jako wydzielenie 1 r (10So 35I). Dla działki [...] we wskazaniach gospodarczych na 10-lecie przewidziano pozyskanie 10m3/ha w ramach trzebieży wczesnej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestor posiada wyłącznie las o powierzchni 0,2239 ha. Ponadto z informacji pozyskanych od Gminy J. wynika, że w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] była położona na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R (tereny rolne), co oznacza, że nie wydano dla niej zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
W ocenie organu I instancji, rozmiar prac na powierzchni 0,2239 ha wynikający z obowiązku prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej nie uzasadnia wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na potrzeby prowadzenia gospodarki leśnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. S. - dalej: "skarżąca".
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia 9 lipca 2021 r.
Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, zgodnie z którym niewielka powierzchnia działki, a co za tym idzie ograniczone rozmiary zaplanowanych działań z zakresu gospodarki leśnej wskazują, że w przedmiotowej sprawie wybudowanie budynku jednorodzinnego nie służy tej gospodarce, a ma pełnić typowe funkcje mieszkaniowe.
G. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie naruszono art. 5 ust. 1 u.g.r.l. poprzez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana na działce leśnej i nie zmienia przeznaczenia gruntu, a więc opinia, uzgodnienie wniosku dotyczącego inwestycji na działce leśnej [...] w tej sprawie jest poza kompetencją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Sąd wskazuje, że skoro inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została zlokalizowana na działce leśnej, a wynika to jednoznacznie z ewidencji gruntów, to projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych.
W ocenie Sądu meriti, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., poprzez przyjęcie, że wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, oczywistym ratio legis zamieszczenia przepisu art. 3 pkt 2 u.o.l. było umożliwienie – bez rygorów formalnych, związanych wyłączaniu gruntów z produkcji – realizacji na terenach lasów infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania kompleksów leśnych i gospodarowanie na ich terenie, wynikające z praktycznych potrzeb, stosowane normatywy, gdy chodzi o lokalizację leśniczówek. W niniejszej sprawie organy trafnie oceniły, że infrastruktura zaplanowana przez inwestorkę nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej na obszarze 0,2239 ha. Ten obszar lasu trafnie skonfrontowano z przyjętymi przez Lasy Państwowe powierzchniami, dla których ustanawia się leśniczówkę, wynoszącymi 1200-1500 ha. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy miały podstawy do przyjęcia, że strona nie wykazała, że praktyczne potrzeby realizacji na terenie lasu infrastruktury związanej z lokalizacją tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego jest niezbędne z uwagi na prowadzenie gospodarki leśnej. Ani w toku postępowania ani w skardze strona skarżąca nie podała żadnych konkretnych argumentów ani danych, z których wynikałoby, że planowana inwestycja wprost ma przyczynić się do ustawowej ochrony gruntów leśnych. Skarżąca wskazywała jedynie na dyskomfort wynikający z odległości między jej miejscem stałego pobytu a lokalizacją lasu i wskazywała, że posiadanie domu na działce leśnej ułatwiłoby jej zabezpieczenie lasu. To twierdzenie, z którego racjonalnością nie sposób polemizować, nie uzasadnia jednak lokalizacji spornej inwestycji na terenie leśnym. Nie jest to bowiem niezbędne dla zapewnienia celów gospodarki leśnej, o których mowa w art. 6 ust. 1 oraz art. 8 u.o.l.
W związku z tym, że planowana inwestycja nie mogła być uznana jako niezbędna dla potrzeb gospodarki leśnej, w sprawie nie doszło również w ocenie Sądu rozpoznającego skargę, do naruszenia art. 4 pkt 6 u.g.r.l. Przepis ten wskazuje na definicję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, zgodnie z którą rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Skoro, jak prawidłowo przyjęły organy, planowana inwestycja nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej, to nie sposób podzielić zarzutu naruszenia tego przepisu. Zdaniem Sądu meriti nie doszło zatem również do naruszenia art. 11 u.g.r.l. z którego – zdaniem skarżącej – wynika, iż budowa budynków służących produkcji leśnej nie wymaga również uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zażalenia strony, co do zarzutu naruszenia interpretacji wynikającej z pisma Ministra Środowiska z dnia 13 marca 2018 r. dotyczącej wzniesienia budynków na działkach leśnych. Istotnie, wypowiedź ta nie stanowi bowiem źródła prawa powszechnie obowiązującego. Pismo to zawiera bowiem stanowisko Ministra Środowiska przekazane Rzecznikowi Praw Obywatelskich zgodnie z kompetencjami obu tych organów. Należy przy tym dodać, że w piśmie tym Minister zauważa, że wybudowanie budynku w lesie nie pozbawia tego gruntu leśnego charakteru, o ile budynek ten służy prowadzeniu gospodarki leśnej. Sąd podkreśla, że przytoczone twierdzenie Ministra nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Istotą sporu jest bowiem ocena, czy rzeczywiście inwestycja zaplanowana przez skarżącą służy prowadzeniu gospodarki leśnej. Jak już wyżej wskazano, spór ten Sąd rozstrzygnął wskazując, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej dla obszaru o powierzchni 0,2239 ha.
Sąd rozpoznający skargę stwierdził również, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało dotknięte innymi – niż wskazywane przez skarżącą – uchybieniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):
1) art. 5 ust. 1 u.g.r.l. przez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana na działce leśnej i nie zostanie zmienione przeznaczenie gruntu, a więc opinia, uzgodnienie wniosku dotyczącego inwestycji na działce leśnej [...] w tej sprawie sytuowana jest poza kompetencją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych,
2) art. 3. ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.l., przez przyjęcie, że wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego.
3) art. 4 pkt. 6. u.g.r.l, w myśl którego przez przeznaczenie gruntu na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych, co nie ma miejsca w stanie faktycznym sprawy,
4) art. 11 u.g.r.l. z którego wynika, że budowa budynków, służących produkcji leśnej nie wymaga również uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji,
5) zignorowanie interpretacji wynikającej z pisma przedstawiciela prawodawcy Ministra Środowiska z dnia 13 marca 2018 r., znak [...] dotyczącej wzniesienia budynków na działkach leśnych.
II. przepisów postępowania, bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny sprawy w uzasadnieniu wyroku, a co szczególnie istotne - co do fundamentalnej okoliczności (rodzaj użytku dla działki ew. nr [...]) - na dodatek w sposób sprzeczny z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2780/18 oraz stanem faktycznym zaprezentowanym w dokumentacji sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych,
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie
Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu: artykułu prasowego z "Życia Żyrardowa dostępnego pod adresem: https:// [...] - na okoliczność skali dewastacji działek porośniętych drzewami na terenie Gminy J.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Z przedmiotowej skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.
Należy wskazać, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Może to obejmować przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące prawa materialnego nie zostały doprecyzowane, w zakresie tego, czy ich naruszenie polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym ich zastosowaniu. W tej zaś części, gdzie skarżąca kasacyjnie odniosła się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku podważono przede wszystkim ocenę sprawy wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji. Nie wykazano przy tym na czym polegały błędy w rozumowaniu Sądu, a ograniczano się jedynie do przedstawienia ponownie już wcześniej przedstawionego stanowiska, odmiennego od organów i Sądu Wojewódzkiego. Znaczna część skargi kasacyjnej jest tożsama w swej treści ze skargą na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych.
Nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwej subsumpcji art. 5 ust. 1 u.g.r.l., przez pominięcie okoliczności, że w przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana na działce leśnej i nie zostanie zmienione przeznaczenie gruntu: "a więc opinia, uzgodnienie wniosku dotyczącego inwestycji na działce leśnej 348/1 w tej sprawie sytuowana jest poza kompetencją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych".
Przepis art. 5 ust. 1 u.g.r.l. stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Zatem co do reguły organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Taki właśnie organ wydał postanowienie jako organ I instancji. Trzeba mieć na uwadze, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Skarżąca kasacyjnie powołuje się na pierwszą z przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. jej zdaniem teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Właściwym do weryfikacji tego twierdzenia jest właśnie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi. Ta regulacja wraz z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., który dotyczy konieczności uzgadniania projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, jednoznacznie przesądzają o właściwości Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w przedmiotowej sprawie.
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.l. przez przyjęcie, że wybudowanie budynku w lesie pozbawia ten grunt charakteru leśnego.
Przepis art. 3 pkt 2 u.o.l stanowi, że las w rozumieniu ustawy to grunt, który jest wprost związany z gospodarką leśną lub jest zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że oczywistym ratio legis zamieszczenia przepisu art. 3 pkt 2 u.o.l. było umożliwienie realizacji na terenach lasów infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania kompleksów leśnych i gospodarowanie na tym terenie. Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że infrastruktura zaplanowana przez inwestorkę nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej na obszarze 0,2239 ha. Ten obszar lasu inwestorki trafnie skonfrontowano z przyjętymi przez Lasy Państwowe standardami powierzchni, dla których ustanawia się leśniczówkę, wynoszącymi 1200-1500 ha. Zdaniem Sądu, organy miały podstawy do przyjęcia, że strona nie wykazała, iż praktyczne potrzeby realizacji na terenie lasu infrastruktury związanej z lokalizacją tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, jest niezbędne z uwagi na prowadzenie gospodarki leśnej. Skarżąca wskazywała jedynie na dyskomfort wynikający z odległości między jej miejscem stałego pobytu, a lokalizacją lasu i wskazywała, że posiadanie domu na działce leśnej ułatwiłoby jej zabezpieczenie lasu. To twierdzenie nie uzasadnia jednak lokalizacji spornej inwestycji na terenie leśnym.
Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do problemów w zakresie miejsca zamieszkania i odległości od gruntów leśnych. Wynika z nich, że najważniejszy w produkcji leśnej jest czynnik ludzki, z czym nie sposób się jednak zgodzić. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącej kasacyjnie, doprowadziłoby to de facto do sytuacji, w której każdy właściciel gruntu leśnego mógłby wybudować budynek mieszkalny właśnie na gruncie leśnym, twierdząc, że służyć ma to prowadzeniu przez niego gospodarki leśnej. W konsekwencji doprowadziłoby to do jedynie iluzorycznej ochrony gruntów leśnych. Co istotne, jednym z istotniejszych argumentów miałaby być odległość miejsca zamieszkania właściciela od gruntów leśnych. Z rozważań zawartych w skardze kasacyjnej dotyczących powierzchni gruntu leśnego, wynika, że już dla gruntu leśnego o powierzchni 0,1 ha można by postawić budynek mieszkalny w celu prowadzenia gospodarki leśnej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 850/19 (LEX nr 3396392), zgodnie z którym: "Przyczyną zróżnicowania ról gospodarczych jest skala problemu gospodarczego i ekologicznego: w 2020 r. grunty leśne zajmowały powierzchnię 9 464,2 tys. ha, w tym lasy zajmowały obszar 9.260,3 tys. ha [...]. Trzeba też pamiętać, że kompetencje Lasów Państwowych w sensie prawnym są zarówno upoważnieniami (uprawnieniami), jak i obowiązkami. W takim kontekście nie można wyobrazić sobie powierzenia zadań z zakresu gospodarki leśnej setkom tysięcy obywateli, może nawet milionom obywateli o partykularnych i konkurencyjnych interesach i celach działania.".
W powołanym wyroku NSA stwierdził ponadto, że: "Przez budynki służące "gospodarce leśnej" należy rozumieć budynki mieszkalne dla osób, których obowiązki wymagają stałej obecności w miejscu wykonywania ich zadań służbowych związanych z gospodarką leśną. Dotyczy to jednak tylko mieszkań funkcyjnych wraz z budynkami gospodarczymi położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w konkretnym nadleśnictwie. Zabudowa mieszkaniowa nie spełnia powyższych wymogów i nie pozostaje w związku z celami określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o lasach (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16, LEX nr 2590775). (...) zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach gospodarkę leśną oraz związane z nią funkcje prowadzą lasy Państwowe, a więc nie osoby fizyczne, nawet jeśli są one właścicielami terenu stanowiącego las w rozumieniu ustawy o lasach.".
Skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt. 6. u.g.r.l., w myśl którego przez przeznaczenie gruntu na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych, co nie ma miejsca w stanie faktycznym sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że: "W związku z tym, że planowana inwestycja nie mogła być uznana jako niezbędna dla potrzeb gospodarki leśnej, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 4 pkt 6 u.g.r.l. Przepis ten wskazuje na definicję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, zgodnie z którą rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Skoro, jak prawidłowo przyjęły organy, planowana inwestycja nie jest niezbędna dla prowadzenia gospodarki leśnej, to nie sposób podzielić zarzutu naruszenia tego przepisu.". Stanowisko to nie budzi wątpliwości, albowiem wybudowanie budynku mieszkalnego na gruncie leśnym bezsprzecznie musi doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.
Także zarzut naruszenia przepisu art. 11 u.o.g.r.l. z którego wynika, że budowa budynków, służących produkcji leśnej nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ten zarzut podobnie jak poprzedni, jest konsekwencją stanowiska skarżącej kasacyjnie, że wybudowanie budynku mieszkalnego na gruncie leśnym nie zmienia przeznaczenia tego gruntu. Ze względów już wskazanych powyżej nie sposób się zgodzić z tym stanowiskiem.
Wbrew stanowisku i argumentacji skarżącej kasacyjnie nie można podzielić zarzutu, że Sąd Wojewódzki zignorował interpretację Ministra Środowiska z dnia 13 marca 2018 r. dotyczącą wzniesienia budynków na działkach leśnych. Sąd trafnie zauważył, że interpretacja nie stanowi źródła prawa, ani w żaden inny sposób nie wiąże organów uzgadniających decyzje w sprawach warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zwrócił uwagę, że wybudowanie pod pozorem przeznaczenia dla prowadzenia gospodarki leśnej budynków, które dla prowadzenia tej gospodarki nie są konieczne i w praktyce służyć będą innym celom, należy uznać za działanie które ma na celu obejście przepisów chroniących grunty leśne przed niekontrolowaną zmianą sposobu ich użytkowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie tego unormowania w szczególności w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny sprawy w uzasadnieniu wyroku.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej podniesiono również kwestię ochrony własności prywatnej i ograniczonej realizacji uprawnień publicznoprawnych w świetle Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że. "To z ustawy wynika zakres kompetencji Lasów Państwowych jako podmiotu posiadającego kompetencje do prowadzenia gospodarki leśnej i niedopuszczalność pełnienia takiej gospodarki przez osoby fizyczne. (...). W takich warunkach w treści ustawowej regulacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia zasady równości wobec prawa lub dyskryminacji. Zróżnicowanie uprawnień, zadań i obowiązków między różnymi podmiotami byłoby dyskryminujące, gdyby kryteria takiego zróżnicowania były nieracjonalne, bezpodstawne lub nieadekwatne do przedmiotu regulacji prawnej." (wyrok NSA z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 850/19).
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu: artykułu prasowego z "Życia Żyrardowa dostępnego pod adresem: https:// [...] - na okoliczność skali dewastacji działek porośniętych drzewami na terenie Gminy J. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Ponadto przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.