II OSK 2098/22

II OSK 2098/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 553/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-04-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 50 ust. 1, art. 561 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1,3,4,5, art. 54, art. 55 i art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 553/21 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 czerwca 2021 r. nr SKO.450.83.2021 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 553/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO lub Kolegium) z 7 czerwca 2021 r. nr SKO.450.83.2021, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, wnioskiem z 27 listopada 2020 r. [...] S.A. z/s w G. (dalej: Inwestor, Spółka), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm. – Upzp), wystąpiła do Wójta Gminy [...] (Wójt, organ I instancji) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej (kablowo-napowietrznej) 15 kV i demontażu linii napowietrznej 15 kV na działkach: nr [...] obręb [...] oraz [...], [...] i [...] obręb [...].
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 553/21 kolejno wskazano, że obwieszczeniami i zawiadomieniami Wójt poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Sporządzony w toku postępowania projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został przesłany celem uzgodnienia Dyrektorowi Słowińskiego Parku Narodowego, Staroście Słupskiemu, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oraz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku. Projekt tej decyzji (po zmianach wprowadzonych w związku z wystąpieniem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku), został uzgodniony poprzez: 1) wydanie przez Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego postanowienia z 7 stycznia 2021 r., 2) wydanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowienia z 11 stycznia 2021 r., 3) wydanie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowienia z 14 stycznia 2021 r., 4) Starosta Słupski w ustawowym terminie nie zajął stanowiska, przez co przesłany projekt decyzji organ I instancji uznał za uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 Upzp.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 11 stycznia 2021 r. A.M. (strona, skarżąca) zgłosiła Wójtowi uwagi dotyczące projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zarzucając m. in. braki formalne wniosku Inwestora oraz niezgodność z przepisami prawa materialnego, w tym z ustawą z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2020, poz. 217 ze zm.; Uwrow), przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55 ze zm.; Uop). Strona zaproponowała również określenie innego przebiegu inwestycji, poza jej nieruchomością, na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], które należą odpowiednio do Gminy [...] i Skarbu Państwa - Lasów Państwowych. Pismo strony zostało przesłane Inwestorowi, który w odpowiedzi wskazał, że ze względu na częściową lokalizację istniejącej linii na terenach podmokłych, utrudniających prowadzenie prac eksploatacyjnych i szybką naprawę linii, zasadne jest posadowienie nowych słupów w miejscach o możliwie jak najwyższej rzędnej terenu. W piśmie tym wyjaśniono również charakter inwestycji wskazując, że ma ona przede wszystkim znaczenie lokalne.
2.4. Dalej w wyroku II SA/Gd 553/21 przywołano, że decyzją z 25 marca 2021 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 15 kV (kablowo-napowietrznej) oraz demontażu linii napowietrznej 15kV w obrębach ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...] (działka nr [...] obręb [...]; działki nr [...], [...] i [...] obręb [...]). Organ I instancji zaznaczył, że projektowane przedsięwzięcie dotyczy budowy inwestycji, na terenie niewymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161; Uogrl). Po dokonaniu analizy i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja Wójt stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia standardy przepisów ochrony środowiska, nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi, ani żadną z form ochrony obszarowej wymienionej w Uop, ponadto teren nie jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, poz. 1990 ze zm.; Ugn), budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, należą do inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do pisma strony Wójt wskazał, że zawarte w nim zarzuty dotyczyły głównie niekorzystnego dla właścicielki nieruchomości przebiegu inwestycji w granicach działki [...] oraz niedostatecznej charakterystyki inwestycji, w szczególności w zakresie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Pismo to zostało przekazane Inwestorowi w celu umożliwienia odniesienia się do podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi Inwestor poinformował, że nie rozważa zmiany przebiegu projektowanej inwestycji i wniósł o wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem i dla oznaczonego obszaru. Mając powyższe na uwadze organ I instancji podniósł, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym jest on zobowiązany wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia zgodnie ze złożonym przez Inwestora wnioskiem.
2.5. Jak dalej przywołano w wyroku, w wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A.M., SKO powołaną na wstępie decyzją z 7 czerwca 2021 r., utrzymało ją w mocy.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie brak jest okoliczności, które przemawiałyby za odmową wydania decyzji pozytywnej. Kolegium wskazało, że w kwestii dotyczącej ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp) prawidłowo poinformowany Starosta Lęborski nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni, co należy uznać za brak zastrzeżeń (art. 53 ust. 5 Upzp). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej, znajdują się grunty klasy RV, RVI, ŁV, PsIV, PsV i W. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że czym innym jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp i art. 6 Uogrl, a czym innym wyłączanie gruntów z produkcji rolnej, o którym mowa w art. 11 tej ostatniej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się przez skarżącą na treść rozdziału IV załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015, poz. 415 ze zm.; rozp. MRiRW 2015) uzasadnia przyjęcie, że ww. zobowiązania zostały zaciągnięte w związku z wdrożeniem pakietu 5 i ochroną cennych siedlisk poza obszarami Natura 2000.
Podsumowując, Kolegium wskazało, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Decyzja ta nie jest w żaden sposób powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Dopiero etap przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę będzie etapem właściwym do oceny, czy inwestor prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada czy też nie.
3.1. W skardze na w/w decyzję organu odwoławczego A.M. wniosła o jej uchylenie w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego oraz zasądzenie od Kolegium na swoją rzecz kosztów postępowania.
3.2. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 in fine w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4, a także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 6 oraz art. 54 pkt 2 (w szczególności lit. a), b) i d), a także art. 56 Upzp w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 Uogrl oraz art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Uop w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. 2016, poz. 2183 ze zm.; rozp. MŚ 2016), w zw. z załącznikiem nr 2 lp. 6 ww. rozporządzenia oraz w zw. z art. 48 ust. 1 pkt b i art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 56 ust. 2 oraz 56a Uop, a także w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. 2014, poz. 1409 ze zm. – rozp. MŚ 2014), a także w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 lit. a) i b) w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Uwrow w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 w zw. z § 6 rozp. MRiRW 2015 oraz treścią załącznika nr 2 do tego rozporządzenia (w szczególności jego rozdziału IV ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz załącznika nr 8 (pkt 60) do tego rozporządzenia.
3.3. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że planowane przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej ma znaczenie lokalne - służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej).
Zdaniem tegoż sądu orzekające w sprawie organy zasadnie oceniły, że złożony przez Inwestora wniosek spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp załączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp.
4.3. Sąd wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 Upzp z Dyrektorem Słowińskiego Parku Narodowego, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie oraz Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w Gdańsku (postanowienie z 14 stycznia 2021 r.). Starosta Słupski w ustawowym terminie nie zajął stanowiska, przez co przesłany projekt decyzji organ I instancji uznał za uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 Upzp. Zdaniem sądu pierwszej instancji stwierdzenie przez ww. organy, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp, obligowało Wójta do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.
W ocenie sądu a quo, rozpatrując wniosek Inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. A contrario, aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora organ ustalający musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie takiej niezgodności – zdaniem sądu – organy obu instancji nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej (kablowo-napowietrznej) 15kV i demontażu linii napowietrznej 15kV na działkach: nr [...] obręb [...] oraz [...], [...] i [...] obręb [...]. Sąd wojewódzki również nie dostrzegł takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca będąca adwokatem, zaskarżając go w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
a) naruszenie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) w zw. z art. art. 11, art. 5 pkt 14, art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 w zw. z art. 56a ust. 1 Uop, jak również z rozp. MŚ 2016 w zw. z załącznikiem nr 2 Ip. 6 ww. rozporządzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie wadliwego postanowienia Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego z 7 stycznia 2021 r. uzgadniającego projekt decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce [...] będącej własnością skarżącej, które to postanowienie jest sprzeczne z ww. przepisami, a w konsekwencji również decyzją organu I instancji ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego (m. in. na działce [...] obręb [...] - działce skarżącej) jak i organu II instancji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego utrzymującej w mocy ww. decyzję "jest również sprzeczna z ww. art..., czyli jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, czyli narusza art. 56 Upzp", podczas gdy ich właściwe zastosowanie winno prowadzić do uchylenia postanowienia Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego z 7 stycznia 2021 r., a w konsekwencji również do uchylenia decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie,
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich niezastosowanie, tj.
naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 (w szczególności lit. b) Upzp, a także
art. 56 Upzp w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z
art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 46 ust. 1 Uop w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 Uop w zw. § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozp. MŚ 2016 w zw. z załącznikiem nr 2 Ip. 6 ww. rozporządzenia oraz
art. 48 ust. 1 pkt b i art. 51 ust. 1 pkt 3 Uop oraz w zw. z art. 56 ust. 2 oraz 56a ust. 1 Uop, a także w zw. z rozp. MŚ 2014, a także w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt
10 lit. a i b w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Uwrow w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 w § 6 rozp. MRiRW 2015 oraz treścią załącznika nr 2 do ww.
rozporządzenia (w szczególności jego rozdziału, IV ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. b)
oraz załącznika nr 8 (pkt 60 !) do ww. rozporządzenia.
5.3. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania przez WSA w Gdańsku, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
5.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie, roboty ziemne w sposób istotny będą niszczyć grunt rolny (i uprawy na nim znajdujące się bezpośrednio w pasie realizacji linii energetycznej, jak i wokół tego pasa, i naruszać będą w sposób drastyczny strukturę gleby, co spowodowałoby poważne uciążliwości w użytkowaniu działki skarżącej nr [...] (która jest dużą działką rolną obejmującą łącznie aż 21.97 ha). Skarżąca zaznacza, że cały ten grunt rolny, cała działka [...] znajduje się obecnie w tzw. programie rolno-środowiskowo-klimatycznym, który to program polega na ochronie siedlisk wskazanych w nim gatunków roślin (jest to tzw. program botaniczny- półnaturalne łąki wilgotne, z ochroną siedlisk przyrodniczych - cenne siedliska poza obszarami Natura 2000), posiadający szczegółową dokumentację eksperta przyrodniczego). Zwraca uwagę, że wymagania i warunki tego programu całkowicie zakazują jakiegokolwiek ingerowania w strukturę gleby, mechanicznego niszczenia struktury gleby (obszar ten objęty jest min. zakazem mechanicznego niszczenia struktury gleby, w tym m.in. zakazem przeorywania, bronowania, wałowania, kultywatorowania itp.) przez cały okres trwania programu. W ocenie skarżącej, wobec obowiązujących m.in. na działce [...] ustawowych zakazów dotyczących czynności w stosunku do bobrów europejskich, zlokalizowanie na tej działce inwestycji celu publicznego polecającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowo-napowietrznej, demontażu 3 słupów i posadowieniu 2 nowych, wielkich słupów elektrycznych w ogóle nie jest możliwe. gdyż inwestycja ta jest sprzeczna z art. 52 ust. 1 Uop w zw. 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozp. MŚ 2016 w zw. z załącznikiem nr 2 lp. 6 ww. rozporządzenia, które stanowią przepisy odrębne do ustawy Upzp.
5.5. Na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 135 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 Ppsa jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem zarzut naruszenia art. 135 Ppsa nie mógł być skuteczny, skoro tego przepisu sąd wojewódzki nie stosował.
6.3. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 11 i art. 5 pkt 14 Uop, wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], której właścicielką jest skarżąca, położona jest w otulinie Słowińskiego Parku Narodowego. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że pismem z 16 grudnia 2020 r. Wójt wystąpił do Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego w Smołdzinie o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z 7 stycznia 2021 r., wydanym m. in. na podstawie art. 10 ust. 6 Uop, Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego uzgodnił wnioskowaną inwestycję. W uzasadnieniu postanowienia tego organu wskazano, że wydając je rozpatrywano inwestycję w zakresie negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku narodowego. Wykorzystano w tym celu projekt planu ochrony Słowińskiego Parku Narodowego, traktując go jako ekspertyzę wykonaną przez interdyscyplinarny zespół naukowców. Zaznaczono, że analizowano skutki realizacji planowanej inwestycji w otulinie Parku, zgodnie z art. 11 ust. 1 Uop, w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 Uop). Wskazano, że za zagrożenie zewnętrzne uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych. Podsumowując Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego ocenił, że przedłożona do uzgodnienia decyzja nie będzie niosła wskazanych zagrożeń. W związku z powyższym zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego nie mogła przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu w postaci zakwestionowania przez Sąd Naczelny, czy wcześniej sąd pierwszej instancji, poprawności tego stanowiska, skoro postanowienie z 7 stycznia 2021 r. wydał organ wyspecjalizowany w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp, przywołujący w tym zakresie stosowną argumentację, w oparciu o wiedzę fachową.
6.4. Nie można podzielić również zarzutów naruszenia wskazanych w pkt II. a) skargi kasacyjnej przepisów Uop, określających wyłącznie czym jest forma ochrony przyrody polegająca na ochronie gatunków (art. 52 ust.1 pkt 7 i 8 tej ustawy w zw. z rozp. MŚ 2016 w zw. z załącznikiem nr 2 Ip. 6 ww. rozporządzenia).
6.5. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich niezastosowanie, a to art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 pkt 2 (w szczególności lit. b), a także art. 56 Upzp w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 Uop w zw. § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozp. MŚ 2016 w zw. z załącznikiem nr 2 Ip. 6 ww. rozporządzenia oraz art. 48 ust. 1 pkt b i art. 51 ust. 1 pkt 3 Uop oraz w zw. z art. 56 ust. 2 oraz 56a ust. 1 Uop, a także w zw. z rozp. MŚ 2014, a także w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 lit. a i b w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Uwrow w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 w § 6 rozp. MRiRW 2015 oraz treścią załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia (w szczególności jego rozdziału, IV ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz załącznika nr 8 (pkt 60 !) do ww. rozporządzenia.
Na wstępie rozważań odnośnie w/w zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 56 Upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyłączną podstawą odmowy wydania ww. inwestycji jest więc sprzeczność z przepisami odrębnymi. Podstawą taką nie może być natomiast np. zaburzenie ładu przestrzennego. W konsekwencji wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją.
Odnośnie pierwszej grupy zarzutów z pkt II.b) skargi kasacyjnej naruszeń przepisów Uop i rozp. MŚ 2016 skarżąca kasacyjnie argumentowała, m. in. "iż organem właściwym do uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego rzeczywiście jest w tym przypadku Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego, nie oznacza, że dla dokonania czynności podlegającym zakazom nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na dokonanie takich czynności przez właściwy organ (i jest tu – Jej zdaniem – drugorzędne, czy tym organem jest Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) - najważniejsze jest to, że, aby takich czynności podlegającym zakazom móc dokonać, to takie zezwolenie musi istnieć, musi być konkretnie wyartykułowane, a w tym przypadku ono nie istnieje nigdzie (na ten temat nie ma nic w postanowieniu uzgadniającym Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego), a więc ono w ogóle nie istnieje. Jeśli więc takie zezwolenie nie istnieje, nie zostało wydane przez żaden właściwy organ (jakikolwiek organ nim by był) to jest oczywistym, że na terenie, na którym występują liczne siedliska, żeremie i tamy stawiane przez bobry europejskie (a tym terenem jest właśnie m. in. działka [...] skarżącej w miejscu planowanej inwestycji celu publicznego) nie można realizować żadnej inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nowej linii napowietrznej elektroenergetycznej (ze zmianą jej przebiegu) i częściowo kablowej i stawianiu nowych bliźniaczych słupów, jak i demontażu starej linii napowietrznej, gdyż takie działania prowadzone są ciężkim sprzętem typu koparki, duże dźwigi itp. i jest oczywiste, że będą one prowadziły do zniszczeń na dużą skalę, dewastacji znajdujących się tam siedlisk, żeremi i tam bobrów europejskich jak i roślin chronionych". Rzecz jednak w tym, że argumentacja skarżącej dotyczy w istocie etapu pozwolenia na budowę, gdzie badane są takie okoliczności, a nie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu zaś do wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie możliwości wydania przez RDOŚ w Gdańsku zarządzenia w sprawie zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do bobra europejskiego należy zauważyć, że regionalny dyrektor ochrony środowiska został wymieniony w art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp jako organ, z którym należy uzgodnić decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże jest to organ właściwy w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Tymczasem w punkcie 7 wymieniono obszary położone w granicach parku i jego otuliny. A zatem, organem właściwym do uzgodnienia w niniejszej sprawie był Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego, z którym takiego uzgodnienia dokonano.
Nadto, zdaniem Sądu w tym składzie, w sprawie nie może być również mowy o naruszeniu przepisów Uwrow oraz przepisów wykonawczych do tego aktu prawnego. W oparciu o przepisy rozp. MRiRW 2015 przyjęła na siebie zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne, uzyskując z tego tytułu wsparcie finansowe. Powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na treść rozdziału IV załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia musi uzasadniać przyjęcie, że ww. zobowiązania zostały zaciągnięte w związku z wdrożeniem pakietu 5 i ochroną cennych siedlisk poza obszarami Natura 2000. Dalej wskazuje, że w związku z realizacją postanowień powyższego pakietu, nałożony został m. in. zakaz mechanicznego niszczenia struktury gleby, w tym przez bronowanie lub przeorywanie. Słusznie zatem zauważyło Kolegium, że powoływane przez wnoszącą skargę kasacyjną uregulowania prawne, nie są przepisami odrębnymi w sprawach związanych z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego. Są to przepisy określające pewne zakazy i obowiązki rolnika lub zarządcy realizującego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Przyjęte zobowiązania indywidualne nie mogą stanowić przesłanki do uznania inwestycji celu publicznego za niezgodną z przepisami odrębnymi. Argumenty podane przez skarżącą mogą się więc ewentualnie wiązać wyłącznie z ochroną jej interesu indywidualnego, a nie z naruszeniem przepisów odrębnych w rozumieniu Upzp. Organ odwoławczy – wbrew temu co podnosiło się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – trafnie zwrócił nadto uwagę na niekonsekwencję skarżącej, która z jednej strony wskazywała, że prowadzone roboty ziemne mają zniszczyć grunt rolny i uprawy na nim, zaś z drugiej strony podnosi, że przyjęła na siebie zobowiązania środowiskowe polegające na odstąpieniu od prowadzenia upraw.
6.6. Przypomnieć należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Decyzja ta nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest bowiem wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Zgodnie z art. 54 Upzp decyzja lokalizacyjna wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu lokalizacyjnym ochrona interesów osób trzecich nie może być zatem oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym – pozwoleniu na budowę. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) byłyby nakładane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. W obu postępowaniach jest co prawda ten sam cel inwestycyjny, jednak charakter tych postępowań jest odmienny i ma inny zakres. Na tym więc etapie argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do ewentualnej zmiany struktury gleby me mogła więc odnieść zamierzonego skutku.
Tym samym w sprawie z wniosku Inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr [...] obr. [...] oraz nr [...], [...] i [...] obr. [...], brak jest okoliczności, które przemawiałyby za odmową wydania decyzji pozytywnej. Sąd Naczelny, podobnie jak wcześniej sąd wojewódzki i organy obu instancji nie miał wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania pod względem proceduralnym, przede wszystkim w świetle uregulowania zawartego w art. 53 ust. 1 Upzp, zaś lokalne znaczenie inwestycji zostało jasno i przekonująco wyjaśnione w piśmie pełnomocnika Inwestora z 29 stycznia 2021 r. Skoro zatem planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp, Wójt został zobligowany do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.
7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.