Pełny tekst orzeczenia II OSK 2092/22

II OSK 2092/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2646/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sprostowano zaskarżony wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 166 ust. 10
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp.k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2646/21 w sprawie ze skargi A. sp.k. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 października 2021 r., nr 128/KPO/2021 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. prostuje niedokładność w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2646/21, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia organu "Prezesa Wód Polskich", wpisuje "Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od A. sp.k. z siedzibą w R. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., VII SA/Wa 2646/21, oddalił skargę A. sp.k. z siedzibą w R. (dalej A.) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej PWP) z 15 października 2021 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją PWP na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t.Dz.U.2021.264 ze zm.; dalej p.w.), po rozpatrzeniu odwołania A., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Rzeszowie (dalej DRZGW) z 6 maja 2021 r. odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Na tę decyzję A. złożyła skargę do WSA, zaskarżając ją w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że objęty zaprojektowanym zamierzeniem teren działek nr [...], obręb [...] w R., znajdował się częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od stanowiącej dopływ Sanu rzeki Wisłok w dacie wystąpienia przez Prezydenta Miasta Rzeszowa do DRZGW pismem z 29 kwietnia 2019 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak też, że stan ten nie uległ zmianie do momentu wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że kontrolowany akt został wydany przez organy w ramach przyznanej im przez art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. i art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503 ze zm.; dalej u.p.z.p.) kompetencji do wypowiedzenia się w ramach współdziałania odnośnie do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia wskazanego w projekcie decyzji z punktu widzenia zadań wyznaczonych organom PGW Wody Polskie przez przepisy Prawa wodnego.
Sąd nie podzielił poglądu, że organ przekroczył zakres swojej właściwości, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenu, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi mapami nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Nie podzielił też stanowiska, że organ przekroczył zakres przysługujących mu jako organowi uzgadniającemu kompetencji ze względu na dokonywanie ustaleń i ocen w zakresie szerszym niż to wynika z treści projektowanego rozstrzygnięcia. Realizacja przez organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami kompetencji dotyczącej wypowiedzenia się co do konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania określonego terenu wskazanego w projekcie decyzji, zdaniem Sądu, nie oznacza, że te elementy oceny, do których nawiązuje art. 166 ust. 3 p.w., podlegają rozważeniu ograniczonemu przedmiotowo do terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Poziom zagrożenia powodziowego organ jest zobowiązany rozważyć w odniesieniu do projektowanego zagospodarowania terenu, ale powinien mieć na uwadze również jego wpływ na tereny sąsiednie pozostające w zasięgu powodzi, tras przejścia wezbrania powodziowego oraz obszarów o potencjalnej retencji wód powodziowych. Pogląd prezentowany w skardze, że stanowi to nadużywanie przez organ "swojej pozycji", a przyjęte wnioski powinno się traktować jako "rozwinięte dywagacje oraz rozszerzające wykładnie" należy, zdaniem Sądu, uznać za nietrafne. WSA stwierdził, że pojęciem "proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią" (art. 166 ust. 3 p.w.) jest objęty teren w granicach ustalonych w decyzji i jego "charakterystyce" w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 u.p.z.p., niemniej, jak zasadnie zwrócił uwagę PWP, dokonując uzgodnienia zamierzenia budowlanego z punktu widzenia zagrożenia powodziowego, organ nie może zagadnienia tego traktować selektywnie ("punktowo"). Jakkolwiek wypowiedź organu jest determinowana potrzebą określenia dopuszczalności zabudowy i zagospodarowania indywidualnie wyznaczonego terenu objętego projektem decyzji, to stanowi on zawsze element całości i przez pryzmat zagospodarowania i przeznaczenia obszaru, w skład którego wchodzi analizowany teren, jego uwarunkowań hydrologicznych, przyrodniczych i innych jego relewantnych cech organ powinien ocenić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, przypisanie tylko takiego znaczenia normatywnego granicom uzgodnienia projektu decyzji, o którym mowa w art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. i art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) u.p.z.p., daje się pogodzić z zadaniami realizowanymi przez organy PGW Wody Polskie, w tym z obowiązkiem zapewnienia przez organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami właściwego zarządzania ryzykiem powodziowym.
Zdaniem Sądu, przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie ma zastosowania termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., co skutkuje uznaniem, że termin na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w powyższym zakresie określić należy na zasadach ogólnych (art. 35 k.p.a.) i w jego przypadku nie zachodzi sytuacja tzw. milczącego współdziałania. Powołany w skardze przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W opinii WSA, nie ulega wątpliwości, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim inne przepisy nie wyłączają zamieszczonej w nim reguły.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:
1) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie uzgodnienia z Wodami Polskimi projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku przepisu wyłączającego ich stosowanie - i w konsekwencji nieuprawnione pominięcie treści ww. przepisów w niniejszej sprawie i błędne uznanie za dopuszczalne wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2-tygodniowego terminu do jej wydania, w sytuacji gdy z mocy prawa niniejsza sprawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego (milczącego) uzgodnienia;
2) art. 166 ust. 10 p.w. poprzez błędną wykładnię obejmującą przyjęcie, że wadliwość formalna projektu decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności brak określenia lub nieprawidłowe określenie granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na załączniku graficznym podlegającej uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy zaistniałe wyłącznie w wyniku aktualizacji map powodziowych dokonanej w toku postępowania uzgodnieniowego. uzasadnia odmowę uzgodnienia, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została przewidziana pośród enumeratywnie wymienionych przesłanek odmowy uzgodnienia, wobec czego organ uzgadniający winien w tym zakresie podjąć czynności mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności zwrócić się z wnioskiem o wyjaśnienia do organu prowadzącego postępowanie główne;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - w sytuacji gdy okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości uzasadniają przyjęcie, że decyzja odmowna organu uzgodnieniowego została wydana w sprawie uprzednio załatwionej pozytywnym, milczącym uzgodnieniem, jak również, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWP wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do dwóch problemów spornych. Pierwszy z nich to czy w sprawie uzgodnienia z Wodami Polskimi projektu decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zarzuty I/1 i II). Drugi – to czy prawidłowo WSA uznał w odniesieniu do kwestii wadliwego przestawienia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, że chociaż okoliczność ta nie została przewidziana pośród enumeratywnie wymienionych przesłanek odmowy uzgodnienia, to organ uzgadniający mógł z tego względu odmówić uzgodnienia warunków zabudowy, czy też – jak uważa skarżący kasacyjnie – winien w tym zakresie podjąć czynności mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności zwrócić się z wnioskiem o wyjaśnienia do organu prowadzącego postępowanie główne (zarzut I/2).
Do powyższych kwestii Sąd I instancji należycie się ustosunkował w motywach zaskarżonego wyroku, przedstawiając szeroką analizę obowiązujących w tej materii przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Prawa wodnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. WSA uznał, że nie ma on zastosowania przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez DRZGW. Termin ten – zdaniem Sądu I instancji – określić należy na zasadach ogólnych (art. 35 k.p.a.) i w jego przypadku nie zachodzi sytuacja tzw. milczącego współdziałania.
Zauważyć wypada, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. dotyczy uzgodnień, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., w drodze postanowienia. Tymczasem uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez DRZGW następuje w trybie art. 53 ust. 5d u.p.z.p., w drodze decyzji. Jest to więc regulacja szczególna, odrębna od przewidzianej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zgodzić się więc należy z WSA, że powyższa regulacja ma charakter autonomicznego unormowania trybu współdziałania, co powoduje, że zasady wynikające z art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. z woli ustawodawcy nie znajdują w tym przypadku zastosowania.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 166 ust. 10 p.w. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji gdy formalnoprawna analiza projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego przez Prezydenta Miasta wskazywała na jego wadliwość, to była to przeszkoda prawna do dokonania uzgodnienia. Jak słusznie stwierdził WSA, wzięcie pod uwagę ustaleń merytorycznych wynikających z map zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 ust. 2 i 3 p.w., nie jest obowiązkiem wyłącznie organu uzgadniającego, ale również spoczywa na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy przy sporządzaniu projektu decyzji, która ma stanowić przedmiot uzgodnienia. Zgodzić się też należy z WSA, że skoro przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, to organ uzgadniający wypowiada się odnośnie do tej kwestii badając, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z Prawa wodnego. Sąd I instancji słusznie przy tym zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia jej projektu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie tej decyzji, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. WSA prawidłowo powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując wyroki, w których kwestię tę rozstrzygano. Uwzględniając powyższe za niewadliwe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że chociaż wadliwość formalna projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymieniona w art. 166 ust. 10 p.w., to z samej istoty wymienionych przez ustawodawcę przesłanek wynika, że warunkiem ich poprawnego rozważenia jest posłużenie się w toku procedury uzgodnieniowej obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego. Jak już wyżej zaznaczono, przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a zatem organ uzgadniający wypowiada się w tej kwestii badając przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie "poprawia" go bądź uzupełnia we własnym zakresie.
Powyższe rozważania Sądu I instancji są w pełni prawidłowe. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 166 ust. 10 p.w. oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. nie mają w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wobec niedokładnego oznaczenia organu określonego w zaskarżonym wyroku jako "Prezes Wód Polskich", podczas gdy pełna jego nazwa to "Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie", zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostowano zaskarżony wyrok w tym zakresie.
Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając udział w rozprawie profesjonalnego pełnomocnika organu.