II OSK 209/24

II OSK 209/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1485/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 7, art. 77 i art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1485/23 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: DOA.7110.328.2022.MML w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., VII SA/Wa 1485/23, oddalił skargę D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 20 kwietnia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania D. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 października 2022 r., umarzającą wszczęte na wniosek D. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Skargę do WSA na ww. decyzję GINB wniosła D. M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy istnienia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W opinii Sądu organy niewadliwie uznały, iż odmowa uznania skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego mogła nastąpić w razie stwierdzenia, że nieruchomości, do których skarżąca ma tytuł prawny, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z 18 listopada 2021 r., jako że zakres postępowania wyjaśniającego w kontrolowanej sprawie administracyjnej wyznaczał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), stanowiący przepis szczególny względem normy wynikającej z art. 28 k.p.a. w postępowaniu tak w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w sprawie prowadzonej w trybie nadzorczym. Powyższy wniosek organy oparły na uznaniu, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego.
Zdaniem Sądu, w odniesieniu do powołanych przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 20 p.b., po szczegółowej analizie projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, organy obu instancji niewadliwie przyjęły, że działka skarżącej nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) oraz działka nr [...] (stanowiąca drogę) nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce nr [...], obr. [...] w K., ponieważ kwestionowane przez skarżącą przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek wynikających z obowiązujących przepisów prawa ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy należących do skarżącej działek.
Sąd zaznaczył, że skarżąca nie przywołała przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do których należałoby uznać, że z uwagi na charakter, usytuowanie i parametry inwestycji zatwierdzonej decyzją z 18 listopada 2021 r. możliwość zabudowy jej działek będzie ograniczona. Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z potencjalną immisją hałasu (drogowego czy emitowanego przez przydomową przepompownię ścieków) nie kreują przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że nośnikiem interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym samoistnie mogą być normy wyrażone w art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej k.c.).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
a/ prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB z dnia 20 kwietnia 2023 r., pomimo że strona ma interes prawny w rozpoznaniu niniejszej sprawy, opierający się na art. 140 w zw. z art. 144 k.c., a zatem zachodziły podstawy do uchylenie ww. decyzji;
b/ przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ II instancji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładnie zbadał charakter inwestycji i wpływ przedmiotowej inwestycji na działkę drogową, stanowiąca własność skarżącej;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zbyt skrótowe i niejasne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie motywów oddalenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów administracyjnych, że skarżąca kasacyjne nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z faktu bowiem, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką działek nr [...] i nr [...] nie wynika, by realizacja inwestycji na działce nr [...] w jakikolwiek sposób dotyczyła jej interesu prawnego i by jej nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. Wskazanie zatem przez skarżącą kasacyjnie art. 140 w zw. z art. 144 k.c. jako przepisów, z których wynikać ma jej interes prawny nie wystarcza, by można było uznać, że kwestionowana przez nią decyzja dotyczy jej interesu prawnego. Stosownie bowiem do art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W myśl zaś art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego ograniczała przysługujące jej prawo własności do wskazanych wyżej działek oraz by zakłócała korzystanie przez nią z jej działek i to ponad przeciętną miarę, a w szczególności by wprowadzała ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości. W motywach zarówno zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku w sposób należyty rozważono powyższą problematykę, co sprawia, że zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w powiązaniu z art. 140 w zw. z art. 144 k.c., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 8 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Co do tego ostatniego zarzutu zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jasne, gdyż pozwala na poznanie motywów Sądu i nie jest skrótowe, bowiem nie pomija żadnych istotnych okoliczności. Nie jest zaś naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.