Pełny tekst orzeczenia II OSK 2088/22

II OSK 2088/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Małgorzata Miron /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 135 , 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 110, art. 61a § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron CVS sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 767/22 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. D. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 767/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę A. D. (dalej: "skarżąca", "cudzoziemka") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z [...] lutego 2022 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] lipca 2021 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
2.1. W dniu [...] marca 2021 r. A. D. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na to, że jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Cudzoziemka przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie (art. 187 pkt 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz. U. z 2021 r., poz. 2354, z późn. zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach", "u.o.c.").
2.2. Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda w uzasadnieniu stwierdził, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia wobec skarżącej toczyło się postępowanie o udzielenie jej ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczęte kolejnym wnioskiem skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. Organ ustalił, że [...] lutego 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję nr [...] stwierdzającą niedopuszczalność ww. wniosku. Wspomniane rozstrzygnięcie zostało doręczone cudzoziemce [...] lutego 2021 r. Następnie [...] marca 2021 r. zostało złożone odwołanie. Skoro w toku postępowania ujawniono okoliczność, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., uznano, że dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
2.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Szef Urzędu zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Szef Urzędu stwierdził, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. [...] marca 2021 r., była w trakcie ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które to postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r., złożonym do Szefa Urzędu. Przedmiotowe postępowanie pozostawało w toku w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu, sam fakt zakończenia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, ponieważ w chwili występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wobec strony zachodziła obligatoryjna przesłanka wskazana w art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, wynikająca z faktu, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemka ubiegała się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Szef Urzędu stwierdził, że skoro w momencie złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. [...] marca 2021 r., zachodziła wobec strony przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, to wojewoda jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, na co wskazuje kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w tym przepisie. Wojewoda powinien zatem odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro jednak Wojewoda stwierdził wystąpienie przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. już po wszczęciu postępowania, to powinien to postępowanie umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę cudzoziemki, wskazał, że zbieg postępowań w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i udzielenia ochrony międzynarodowej musi skutkować umorzeniem postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c.). Ustawodawca przesądził, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. Dalej WSA w Warszawie przedstawił obszerne rozważania dotyczące tego, jak należy rozumieć pojęcia "wydania decyzji" oraz "doręczenia decyzji" (s. 6-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Następnie WSA w Warszawie stwierdził, że z protokołu rozprawy z 3 czerwca 2022 r. wynika, że stawający w imieniu skarżącej adwokat, na pytanie Sądu, poinformował, że "upadła przesłanka z art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, bowiem [...] stycznia 2022 r. Rada ds. Uchodźców wydała decyzję wobec Skarżącej, która została złożona do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców osobiście na biuro podawcze, tuż po jej otrzymaniu [...] lutego 2022 r. Skarżąca otrzymała decyzję [...] lutego 2022 r. a wysłana została przez organ [...] lutego 2022 r.". Zdaniem WSA w Warszawie, z powyższego oświadczenia adwokata oraz z akt sprawy należy wnosić, że w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej wydana została ostateczna decyzja Rady do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2022 r. odmawiająca skarżącej udzielenia ochrony międzynarodowej. Skarżąca nie wskazała jednak podczas rozprawy, że otrzymała decyzję Rady do Spraw Uchodźców przed wydaniem zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu, tj. przed [...] lutego 2022 r. W ocenie WSA w Warszawie, nie jest zatem "ewidentne", że upadła przesłanka z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. W końcowej części uzasadnienia WSA w Warszawie stwierdził, że za prawidłowe uznał stanowisko organu, zgodnie z którym dla wyniku sprawy istotne jest, że w chwili występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wobec strony zachodziła obligatoryjna przesłanka wskazana w przywołanym wyżej art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. Zdaniem WSA w Warszawie, cezurą czasową, w odniesieniu do której organ ocenia, czy doszłoby do niedopuszczalnego przez ustawodawcę zbiegu dwóch postępowań, jest dzień złożenia wniosku. Ustawodawca wyklucza w ogóle możliwość wszczęcia postępowania w takiej sytuacji, gdy już zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda [...] powinien zatem odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Z uwagi jednak na fakt, że wobec strony prowadzone było postępowanie w chwili, w której organ pierwszej instancji stwierdził, że nie powinno było ono zostać wszczęte, słusznie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i wydał decyzję o umorzeniu niniejszego postępowania.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. D., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącej w związku z ich błędną wykładnią i przyjęciem, że na tej podstawie organ, w trakcie toczącego się postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy, uprawniony jest do wydania decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy wykładnia przepisu wskazuje na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przed jego wszczęciem, a nie po wszczęciu, a w konsekwencji do błędnego uznania, że zarówno decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r., jak i decyzja Szefa Urzędu z [...] lutego 2022 r. zostały prawidłowo wydane;
2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącej, pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przy załatwieniu sprawy przez organy oraz Sąd pierwszej instancji, pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego polegającego na pominięciu faktu, że w toku postępowania zostało wykazane, że pełnomocnik skarżącej odebrał decyzję ostateczną Rady do Spraw Uchodźców [...] stycznia 2022 r., a także [...] lutego 2022 r. poinformował o tym Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców składając tę decyzję bezpośrednio na biuro podawcze organu, przed którym toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, natomiast Szef Urzędu prowadzący postępowanie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] decyzją z [...] lutego 2022 r. i wysłał przedmiotową decyzję już po przekazaniu przez pełnomocnika informacji o wydaniu decyzji przez Radę do Spraw Uchodźców i umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej, tj. wydał decyzję nie analizując całego materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wobec błędnego uznania, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została doręczone pełnomocnikowi przed poinformowaniem o braku przesłanek do umorzenia postępowania;
3. art. 109 k.p.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącej oraz błędne zastosowanie tego przepisu wraz z błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w dniu wydawania decyzji przez Szefa Urzędu, tj. [...] lutego 2022 r., ostateczna decyzja Rady do Spraw Uchodźców z [...] stycznia 2022 r. nie istniała w obiegu prawnym, a wobec tego postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej było nadal w toku, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej zostało zakończone [...] stycznia 2022 r., a powyższa decyzja Rady do Spraw Uchodźców została doręczona pełnomocnikowi skarżącej [...] lutego 2022 r. i to najpóźniej od tego dnia decyzja była w obiegu prawnym, natomiast decyzja Szefa Urzędu została wydania [...] lutego 2022 r., a wysłana pełnomocnikowi skarżącej [...] lutego 2022 r., co wprost wskazuje, że w dniu wydawania decyzji przez Szefa do Spraw Uchodźców z [...] lutego 2022 r. nie toczyło się już przedmiotowe postępowanie, a błędne ustalenie Sądu pierwszej instancji wraz z błędną wykładnią art. 109 k.p.a., w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku niezgodnego z aktualnym stanem faktycznym;
4. art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, pomimo niewskazania skarżącej przez organy przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na szczególne okoliczności, a także, że wypełnia przesłanki do umorzenia toczącego się w jej sprawie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącej i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesiono również o przeprowadzenie dowodów w postaci decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] stycznia 2022 r. wraz z kopertą, w której została doręczona oraz wydrukiem śledzenia przesyłek Poczty Polskiej S.A., decyzji Szefa Urzędu z [...] lutego 2022 r. wraz z kopertą, w której została doręczona oraz wydrukiem śledzenia przesyłek Poczty Polskiej S.A. oraz pismo pełnomocnika skarżącej z [...] lutego 2022 r. wraz z potwierdzeniem złożenia na biurze podawczym organu na okoliczność daty wydania i doręczenia decyzji Rady z [...] stycznia 2022 r. w dniu [...] lutego 2022 r.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że w przypadku, w którym ustawodawca zobowiązuje organ do odmowy wszczęcia postępowania w razie wystąpienia określonych okoliczności wskazanych w art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., ustalenie przez organ tych okoliczności już po formalnym wszczęciu postępowania nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ograniczenie do minimum czynności, które musi podjąć organ administracji publicznej w przypadku złożenia podania, co do którego można ustalić, bez potrzeby prowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, że nie może być uwzględnione. Te prakseologiczne powody wprowadzenia instytucji odmowy wszczęcia postępowania dotyczą zarówno ogólnej podstawy odmowy wszczęcia postępowania przewidzianej w art. 61a k.p.a., jak i przypadków odmowy wszczęcia postępowania uregulowanych w innych ustawach, np. w art. 99 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Omyłkowe wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sytuacji, w której powinno być wydane postanowienie odmawiające wszczęcia tego postępowania, nie powoduje przecież, że przestają istnieć przewidziane w ustawie powody uniemożliwiające załatwienie danej sprawy co do istoty w drodze decyzji administracyjnej. Odwołując się zatem do zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz do wnioskowania prawniczego a fortiori należy zatem przyjąć, że skoro dana okoliczność stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, to tym bardziej stanowi podstawę do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania, tj. wszczętego na skutek pierwotnego niedostrzeżenia tej okoliczności przez organ. Reasumując ten wątek można zatem stwierdzić, że w przypadku nieuzasadnionego wszczęcia postępowania, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.).
3.4. Dalej należy wskazać, że w świetle dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja Szefa Urzędu z [...] lutego 2022 r. została wydana już po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej decyzji Rady do Spraw Uchodźców (dalej: "Rada") z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Decyzją tą Rada utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu z [...] lutego 2021 r. uznającą wniosek skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej, złożony [...] sierpnia 2020 r., za niedopuszczalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia daty doręczenia wspomnianej decyzji Rady nie miała jednak kluczowego znaczenia dla ustalenia, czy w chwili wydania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu, tj. [...] lutego 2022 r., toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej o udzielenie jej ochrony międzynarodowej. Otóż decyzja Rady z [...] stycznia 2021 r., jako decyzja, od której nie przysługiwało odwołanie, stała się ostateczna z chwilą jej wydania (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprawa dotycząca udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej, zainicjowana wnioskiem złożonym [...] sierpnia 2020 r., została zatem ostatecznie załatwiona przez Radę [...] stycznia 2021 r. (art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006/5/132 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1282/22, CBOSA). Późniejsze doręczenie tej decyzji stronie nie ma wpływu na datę ostateczności (por. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13, ONSAiWSA 2014/2/18 oraz wyrok NSA z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2110/13, CBOSA). Reasumując, w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjnie w sprawie udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej nie toczyło się już w dniu wydania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu z [...] lutego 2022 r. W tym miejscu należy dodać, że dla tej oceny nie ma znaczenia uchylenie, na mocy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 22 czerwca 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 665/22), wskazanej wyżej decyzji Rady z [...] stycznia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu z [...] lutego 2021 r. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny dokonywana jest bowiem według stanu faktycznego oraz stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., II OSK 2341/18; NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA). Odrębną sprawą jest, natomiast, uwzględnienie aktualnego stanu faktycznego przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
3.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy z punktu widzenia zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., decydujące znaczenie ma tylko moment złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy też organ, do którego złożono podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, powinien również uwzględniać fakt zakończenia postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu w toku postępowania. W tym drugim wariancie interpretacyjnym, zakończenie postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej lub azylu po złożeniu podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c.
3.6. Odnosząc się do tego problemu należy wskazać, że za przyznaniem decydującego znaczenia wyłącznie ustaleniu, czy na dzień złożenia podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej lub w sprawie udzielenia azylu, przemawia niewątpliwie wykładnia językowa art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem, cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. Dostrzegając wagę tego argumentu należy jednak opowiedzieć się za stanowiskiem, że organ, oceniając, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., powinien mieć również na uwadze to, czy w chwili orzekania, wszczęte przed złożeniem podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, nie zostało zakończone. Za taką wykładnią przemawiają argumenty natury systemowej i celowościowej. Chodzi tu w szczególności o obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę aktualności. W świetle tej zasady, orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07; wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK ZU 2012, z. 9, poz. 106; wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA), a także w piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 11-12). Po pierwsze, na gruncie art. 116 pkt 3 u.o.c., który to przepis jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przywiduje to, że w dniu składania wniosku o udzielenie mu tego zezwolenia wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyjęto, że odmowa wszczęcia postępowania jest możliwa tak długo, jak trwa przeszkoda w postaci prowadzenia działalności gospodarczej. Z chwilą gdy przesłanka ta przestaje istnieć organ administracji publicznej traci kompetencję do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1392/22, CBOSA). Z powyższego wynika, że NSA w wyroku z 22 lutego 2023 r., odstępując od językowej wykładni art. 116 pkt 3 u.o.c. (w kontekście użytego w tym przepisie zwrotu: "gdy w dniu składania wniosku o udzielenie"), odwołał się właśnie do zasady aktualności. Po drugie, w wyroku NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1418/22, wydanym w analogicznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, przyjęto, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, w której organy prowadziły postępowanie mimo przeszkody z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., ale w międzyczasie stanowiące o tej przeszkodzie postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu zostało już wobec cudzoziemca ostatecznie zakończone. Również w tym wyroku NSA odwołał się do zasady aktualności, stwierdzając, że w takiej sytuacji w istocie organy orzekałyby w oparciu o stan nieaktualny, a nie stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji. Po trzecie, na co zwrócono uwagę w przywołanym wyroku NSA z 20 kwietnia 2023 r., celem art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. jest zapobieżenie sytuacji, w której wobec cudzoziemca prowadzone są różne konkurencyjne postępowania określone w ustawie. Zakończenie postępowania statusowego lub azylowego powoduje, że cel ten nie jest już realizowany.
3.7. Mając powyższe na uwadze konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu. Ponieważ w sprawie nie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, konieczne było, w kontekście zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), uchylenie również decyzji Wojewody z [...] lipca 2021 r. (art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a.).
3.8. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Równocześnie należy podkreślić, że obowiązkiem organu będzie uwzględnienie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał bowiem kontroli zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu według stanu na dzień jej wydania. Ponadto, NSA nie mógł, wykonując swoje funkcje kontrolne wobec administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), dokonywać własnych ustaleń i ocen co do tego, czy w przedmiotowej sprawie administracyjnej nie zachodziły inne podstawy do umorzenia postępowania niż te, które zostały wskazane przez Szefa Urzędu w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie zastępuje bowiem organów administracji publicznej w wykonywaniu powierzonych im zadań.
3.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata za reprezentację strony przed sądem pierwszej (480 zł) i drugiej instancji (240 zł).
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO
sędziego NSA Małgorzaty Miron
od wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2088/22
Nie podzielam stanowiska składu większościowego co do tego, że z punktu widzenia zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach zakończenie postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej po złożeniu podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na ww. przepis. W mojej ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach decydujące znaczenie ma moment złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Takie rozumienie tego przepisu wynika zarówno z wykładni językowej jak i systemowej tego przepisu.
Konstrukcja art. 99 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest jasna i nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca zadecydował, iż wymienione tam okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy muszą być spełnione "w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia".
W orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się, że wykładając normę prawną pierwszeństwo należy dać wykładni językowej. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84).
Przenosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z literalnego brzmienia art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach wynika, że przesłanki w nim wymienione spełnione musza być w dacie złożenia wniosku. Odmienna interpretacja tego przepisu – taka jak przyjęta przez skład większościowy – wskazywałaby na brak racjonalności ustawodawcy. Trafne jest stwierdzenie, że przez wzgląd na zasadę aktualności orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Pominąć jednak nie można, że ocena spełnienia określonych prawem warunków na datę orzekania przez organ administracji stanowi zasadę, od której ustawodawca przewidział wyjątek. Z tego też względu przepisy określające inną cezurę czasową, np. wedle daty złożenia wniosku, muszą być, jako wyjątek od tej reguły, interpretowane ściśle.
Warto w tym miejscu odwołać się do przepisów art. 211 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 omaw. ustawy. Cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE spełniać musi m.in. warunek posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu (art. 211 ust. 1 pkt 1), przy czym art. 211 ust. 2 wyraźnie stanowi, że uznaje się, iż cudzoziemiec posiada dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli spełnia wymogi, o których mowa w art. 140 ust. 2, i spełniał je: 1) w ciągu 2 lat pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku – w przypadku, o którym mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1; 2) w ciągu 3 lat pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku – w pozostałych przypadkach. Ust. 2 omaw. przepisu uzyskał wskazane wyżej brzmienie na skutek zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 107), która w zasadniczej części weszła w życie 12 lutego 2018 r. Ustawodawca zmienił treść art. 211 ustawy, dodając, że wymogi, o których mowa w art. 114, winny być spełnione nie jedynie w okresie 2 czy 3 lat przed złożeniem wniosku, ale również w dacie orzekania. Przywołane wyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach stanowią przykład regulacji, w której ustawodawca wyraźnie określił, że dane warunki muszą być spełnione zarówno w dacie orzekania przez organ, jak i we wskazanym okresie przed złożeniem wniosku, a co za tym idzie – także w dacie jego złożenia.
Dla wsparcia powyższego stanowiska warto odwołać się również do art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 303 ust. 1, nie wszczyna się postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, a wszczęte postępowanie w tej sprawie umarza się, jeżeli cudzoziemiec spełnia warunki określone w pkt 1-15 tego przepisu. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości. Jeśli bowiem ustawodawca przyjął, że z powodu wystąpienia konkretnych okoliczności nie wszczyna się danego postępowania, a wszczęte umarza, to wyraźnie dopuścił, a wręcz nakazał badanie przez organy tych przesłanek na każdytm etapie postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu: zarówno przy ocenie dopuszczalności jego wszczęcia, jak i już po wszczęciu, na datę orzekania przez organ administracji.
Takiego charakteru z pewnością przypisać nie można przesłance z art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, która wyraźnie określona jest jako przesłanka wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania ("Cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania"). Przyjęcie stanowiska przeciwnego, prezentowanego przez większość składu w niniejszej sprawie, musiałoby prowadzić do konsekwentnego uwzględniania – zarówno przez organ pierwszej instancji w toku wszczętego postępowania, a także przez organ drugiej instancji w przypadku zainicjowania postępowania odwoławczego – nie tylko okoliczności, czy w dacie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy toczyło się postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu, ale także, czy przesłanka ta nie odpadła już po złożeniu wniosku. W konsekwencji omaw. okoliczność utraciłaby charakter stricte przeszkody do wszczęcia postępowania (przesłanki wyłącznie do odmowy jego wszczęcia), a posiadałaby cechy zbliżone, a wręcz tożsame jak przeszkody do wszczęcia postępowania lub do umorzenia wszczętego postępowania uregulowane w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Skoro zaś w przypadku art. art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach ustawodawca nie zdecydował się na podobną redakcję omaw. przepisu, to uznać to należy za działanie celowe.
Dostrzec też należy, że przyjęta przez skład większościowy wykładnia art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach może wiązać się z ryzykiem nadużycia ze strony cudzoziemców tego stanu prawnego w celu zalegalizowania ich pobytu w Polsce. I tak cudzoziemiec uprawniony byłby do wszczynania wielu postępowań prawie równolegle i w zależności od ich wyniku część z nich doprowadzałby do zakończenia aby umożliwić prowadzenie innych postępowań pobytowych. W ten sposób doprowadzić by mógł do sytuacji, w której jego pobyt, wobec treści art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach byłby zawsze legalny. W tym kontekście za nieprzekonujący uznać należy argument odwołujący się do celu art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, tj. zapobieżenia sytuacji, w której wobec cudzoziemca prowadzone są różne konkurencyjne postępowania określone w ustawie. Przede wszystkim uniknięcie sytuacji prowadzenia równolegle dwóch postępowań: w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej oraz w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zależne jest od decyzji samego cudzoziemca. Wszystkie wymienione postępowania prowadzone są wszak na wniosek cudzoziemca (lub wniosek osoby najbliższej, o czym stanowi art. 25 i art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1264 z późn. zm.). Nawet dopuszczając możliwość braku dostatecznej wiedzy na temat obowiązujących procedur i bariery językowej po stronie cudzoziemca, cudzoziemiec ten wnioskujący o udzielenie ochrony międzynarodowej powinien orientować się, czy ww. postępowanie w jego sprawie zostało zakończone i do tego momentu wstrzymać się z inicjowaniem innego postępowania zmierzającego do legalizacji jego pobytu w Polsce, tj. w drodze zezwolenia na pobyt czasowy.
W związku z powyższym, w mojej ocenie, nie ma podstaw do takiej wykładni art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, z której wynikać by miało, że zakończenie postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej po złożeniu podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na ww. przepis. Opierając się na takim rozumieniu ww. przepisu w niniejszej sprawie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, zgodnie z którym dla wyniku sprawy istotne jest, że w chwili występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wobec skarżącego zachodziła obligatoryjna przesłanka wskazana w art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. Wojewoda Mazowiecki powinien w tej sytuacji odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a skoro tego nie uczynił, słusznie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
Dodatkowo, co nie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, iż zakończenie postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej decyzją odmowną rodzi po stronie cudzoziemca (wnioskodawcy) obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta lub decyzja o uznaniu wniosku za niedopuszczalny stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1b ustawy o cudzoziemcach).Taka sytuacja również rodzi obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy, o ile wniosek ten został złożony w tym okresie (art. 99 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy). Gdyby zatem przyjąć za obowiązująca wykładnię zaproponowaną przez skład większościowy czyli wykładnię, w której dla rozstrzygnięcia sprawy miarodajny jest stan postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej na datę wydawania decyzji a nie składania wniosku to z dużą dozą prawdopodobieństwa (tak jak w niniejszej sprawie) nawet jeśli upadłaby przyczyna odmowy wszczęcia postępowania lub jego umorzenia określona w art. 99 ust. 1 pkt 5 to zaistniałaby inna przeszkoda– określona w art. 99 ust. 1 pkt 9. To oznaczałoby, że mimo błędnie określonej podstawy prawnej rozstrzygnięcie odpowiadałoby prawu.
Podsumowując, w mojej ocenie podstawy kasacyjne, w których podniesiono zarzut naruszenia tych przepisów, są niezasadne. Uwzględniając powyższe uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien był skargę kasacyjną oddalić.