II OSK 2084/19

II OSK 2084/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1847/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151 art. 141 § 4 art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1 art. 80, 156 § 2, art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1847/18 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1847/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., 2325 ze zm. - dalej P.p.s.a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a) poprzez oddalenie skargi w całości i nieuchylenie decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2018 r., oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym oraz budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowy),
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowej w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznej, że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego również dlatego, że jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2000 roku, z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość (działka [...] na której powstał zakład dziewiarski) znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy letniskowej,
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasady swobodnej oceny dowodów tj.:
a) uznanie stanowiska GINB, że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania,
b) nieuwzględnienie faktu, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie zakładu przemysłowego usytuowanego na terenie budownictwa jednorodzinnego (jednostka C6MN), jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, iż "nie dopuszcza się na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych)",
c) uznanie stanowiska GINB, że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., w sprawie pozwolenia na budowę nie narusza w sposób rażący prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia,
d) nieuwzględnienie, w ocenie skutków społeczno-gospodarczych decyzji, że sporna inwestycja od wielu lat wywiera szkodliwy wpływ na nieruchomości sąsiednie, o którym świadczą opinia techniczna i protokół kontroli dotyczące zaburzenia stosunków wodnych na gruncie i związanego z nim ryzyka wystąpienia katastrofy budowlanej oraz wyniki pomiarów hałasu, ostateczna decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu i prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt. II SA/Łd 530/16,
e) powoływanie się na znaczny upływ czasu, nie uwzględniając faktu, że naruszenia prawa, jakich dopuściły się organy I i II instancji stwierdzone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt: VII SA/Wa 1415/14 oraz II OSK 1867/15 przyczyniły się do tego, że ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie zapadła z blisko pięcioletnim opóźnieniem,
f) uznanie stanowiska GINB w przedmiocie interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 roku wydanego w sprawie o sygn. akt [...] i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2264/18 dotyczącej m.in. wydanego niespełna dwa lata później pozwolenia na kolejną rozbudowę spornej inwestycji orzekł, że "w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie pierwszego zarzutu kasacyjnego podniesiono, że Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę całkowicie pominął zarzut dotyczący naruszenia art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie strony skarżącej niezłożenie przez inwestora szeregu wymaganych prawem dokumentów i oświadczeń oraz przyjęcie przez Burmistrza [...], że złożono komplet wymaganych dokumentów stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, zgodnie ze wywodem organu I instancji. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a.. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. W ocenie skarżącego spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...]. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2000 r. dotycząca działki [...], z której wynika, że: "zgodnie z ustaleniami cytowanego na wstępie niniejszej decyzji miejscowego planu ogólnego przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy letniskowej." Organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie miał więc prawa zezwolić na użytkowanie zakładu przemysłowego, który nie jest budynkiem mieszkalnym ani domkiem letniskowym.
Sprzeczność zaskarżonej decyzji z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa wynika również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z samej treści tej decyzji: "budynek dziewiarni z magazynem został wybudowany na działce nr [...] w [...] (...), która zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gm. Aleksandrów Ł. zatwierdzonym uchwałą Nr VI/38/90 Rady Gminy i Miasta Aleksandrowie Ł. z dnia 28.11.1990 (Dz. Urz. W. Ł. Nr 20 z 1990 r. poz. 163) oraz zmianami do w/w planu zatwierdzonymi uchwałą Nr XLI/282/94 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Ł. z dnia 23.05.1994 (Dz. Urz. W.Ł. z 1994 r. poz. 75) znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej." Przepis art. 57 ust. 3 Prawa Budowlanego został naruszony w sposób oczywisty. Na inwestora został nałożony szereg obowiązków, tj. zgromadzenie i przedłożenie wymaganych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek ten nie został wykonany. Pomimo tak oczywistego naruszenia, organ uznał, że komplet dokumentów został złożony i wydał wadliwą decyzję.
Zastosowanie przywołanego przepisu nie wymaga żadnej, głębokiej wykładni. Są tam bowiem enumeratywnie wskazane obowiązki inwestora, które w przedmiotowej sprawie nie zostały wykonane.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak organ II instancji nie rozpoznały kwestii nieuiszczenia opłaty od wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Potwierdzenie dokonania przedmiotowej opłaty opatrzone jest datą 14 listopada 2003 roku. Rozpatrując wniosek i wydając decyzję w ciągu jednego dnia, Burmistrz [...] rażąco naruszył przepis art. 261 § 1 k.p.a. Dopiero po wniesieniu należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej przystępuje do merytorycznego rozpatrywania wniosku. Przepis ten nie wymaga wykładni. Burmistrz [...] mógłby przystąpić do merytorycznego rozpatrywania wniosku inwestora nie wcześniej niż dnia 14 listopada 2003 r., ale wówczas nie był już organem właściwym do wydawania pozwoleń na użytkowanie. Pomimo tego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie inwestycji, która powstała na mocy wcześniejszych decyzji tegoż organu, które wydano z rażącym pogwałceniem przepisów.
Miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również 16 lat później, tj. w dacie wyrokowania, nie zezwalał, a nawet zakazywał istnienia w obszarze, w którym znajduje się budynek objęty decyzją, obiektów produkcyjnych. Powoduje to oprócz naruszenia ładu przestrzennego, również szkodliwy wpływ na nieruchomości sąsiednie, o którym świadczą wyniki pomiarów hałasu, o której mówi m.in. ostateczna decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt. II SA/Łd 530/16. Zatem pozwolenie na użytkowanie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że zgodnie z wyrażonym w uzasadnieniu poglądem WSA w Warszawie, jedynie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogłoby pociągnąć za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako decyzji zależnej, w myśl uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast, w przypadku uznania, że Burmistrz [...] wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności wskazano, że dokonana wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 roku o sygn. akt [...] przez organ I instancji nie jest właściwa. Trybunał w swym orzecznictwie przyjmuje, że w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego.
Unormowanie wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumianą w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Przepis art. art. 156 § 2 k.p.a. narusza taką równowagę, bo przewidziany w nim wyjątek od zasady trwałości decyzji nie dotyczy sytuacji, w których decyzje zawierają porównywalne gatunkowo kwalifikowane wady wyliczone w art. 156-§ 1 k.p.a., w szczególności nie odnosi się on do ogólnej przesłanki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie, nie jest zasadnym powoływanie się na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez skarżącego przed upływem 10 lat od dnia odebrania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a ponadto inwestor miał świadomość uciążliwości prowadzonej działalności, bowiem wielokrotnie zobowiązywał się podjęcia działań w celu zminimalizowania hałasu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. A. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do meritum przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdzająca, że ostateczna decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] udzielająca S. A. pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym oraz budynku dziewiarni z magazynem została wydana z naruszeniem prawa.
Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powyższej inwestycji została poprzedzona decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2000 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem, przyłącza kanalizacyjnego oraz szamba, na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] w [...], przy ul. [...]. Co istotne decyzja ta poddana została również weryfikacji w trybie nieważnościowym, a następnie poddana sądowej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2019, sygn. VII SA/Wa 2612/17 oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] września 2017 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., nr [...], którą stwierdzono, że powyższą decyzję Burmistrza [...] Łódzki z [...] lipca 2000 r. nr [...], wydano z naruszeniem prawa.
Z kolei decyzja z [...] lipca 2000 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została poprzedzona decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta również została poddana weryfikacji w trybie nieważnościowym oraz poddana kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1127/17 wyjaśnił, iż decyzja organu gminy z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana w trybie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ówczesny art. 40 ust. 1 stanowił, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Dlatego podstawą wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu były ustalenia wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA uznał przy tym, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego dotknięta jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a nie wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zaś dla przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ustawodawca przewidział w art. 156 § 2 k.p.a. 10 - letni okres przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, organ nadzorczy winien ograniczyć się do stwierdzenia, że taka decyzja zapadła z naruszeniem prawa.
Skarżący kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatruje w tym, że została pominięta kwestia dotycząca naruszenia art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego. GINB w zaskarżonej decyzji stwierdził, że inwestor nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego, przez co doszło do naruszenia art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego. GINB uznał jednak, że nastąpiła konwalidacji tego naruszenia, ponieważ w dzienniku budowy znajduje się oświadczenie kierownika budowy, potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru, że budynek dziewiarni z magazynem i szambo wraz z przyłączem zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę i odpowiednimi normami.
Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo nie odniósł się do tej kwestii, jednak w ocenie NSA nie jest to naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki wskazał bowiem, że udzielając pozwolenia na użytkowanie organ zobowiązany był do zastosowania ówcześnie obowiązującego art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do zbadania zgodności
wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, co też uczynił.
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
2) uporządkowania terenu budowy.
Zatem podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy a także pozwolenia na budowę, bowiem realizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nich zawarte. Brak takiego pozwolenia stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W sprawie objętej skargą kasacyjną żadne z wyżej wymienionych pozwoleń nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, stwierdzono jedynie wydanie ich z naruszeniem prawa. Jedynie zaś stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co wynika uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/12 z 13 listopada 2012 r.
Oczywiście mogą istnieć również inne podstawy nieważnościowe w pozwoleniu na użytkowanie, niezwiązane z decyzją zależną, jednak muszą one tkwić w samej tej decyzji. Skarżący kasacyjnie upatruje zaś rażącego naruszenia prawa w tym, że już decyzje na podstawie których zezwolono na prowadzenie inwestycji zawierały rozstrzygnięcie niemożliwe do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym. Owszem, taka sytuacja miała miejsce, bowiem stwierdzono wydanie omawianych decyzji z naruszeniem prawa, jednakże całokształt sprawy nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] z związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewadliwym było, co trafnie wywiódł Sąd wojewódzki, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
Co istotne, GINB nie podzielił stanowiska organu I instancji co do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., z naruszeniem prawa, jednak jako organ odwoławczy, ze względu na treść art. 139 k.p.a., nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w związku z tym utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, którego stanowisko zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji i które jest akceptowane przez NSA, to skutki społeczno-gospodarcze sprzeciwiają się uznaniu, że nie można było stwierdzić nieważności tej decyzji w szczególności z uwagi na upływ 15 lat od dnia jej wydania.
W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 2 k.p.a.) przesądzają trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki, które wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (zob. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis). Skoro zarówno w dniu wydania przez Burmistrza Gminy [...] decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] udzielająca S. A. pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym oraz budynku dziewiarni z magazynem oraz dacie wyrokowania przez Sąd I instancji istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy a także decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (które również poddano weryfikacji w trybie nieważnościowym), jak również od daty wydania opisanej decyzji upłynęło 15 lat, prawidłowo WSA w Warszawie uznał, że nie występują łącznie powołane wyżej trzy przesłanki stanowiące o rażącym naruszeniu prawa.
Orzeczenia zarówno organów administracji, jak również sądów administracyjnych co do kwalifikowanego naruszenia wcześniejszych decyzji wydanych w toku procedury planowej inwestycji determinowały również sposób rozstrzygnięcia co do decyzji o udzieleniu pozwolenie na użytkowanie. Dopiero stwierdzenie ich nieważności otworzyłoby drogę do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...].
Na wynik sprawy nie może wpłynąć podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że Sąd, podobnie jak organ II instancji, nie rozpoznały kwestii nieuiszczenia opłaty od wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przez co rażąco naruszyły przepis art. 261 § 1 k.p.a. Kwestia ta nie została podniesiona jako samodzielny zarzut kasacyjny, lecz jako uzasadnienie do skargi kasacyjnej, ponadto dotyczy kwestii wtórnej nie będącej bezpośrednio związanej z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje na uwzględnienie drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się okoliczności, że decyzja nr [...] z dnia 10 lipca 2003 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego również dlatego, że jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2000 roku, z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość (działka [...] na której powstał zakład dziewiarski) znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy letniskowej. Zarzut taki może zostać skutecznie postawiony w przypadkach gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie tj. zwięzłego przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08).
Sąd wojewódzki dostatecznie wyjaśnił i przedstawił stan sprawy, wskazał również jakie okoliczności przesądziły o nieuwzględnieniu skargi. Podał również jaka zależność istnieje między decyzjami które wydawane są w procesie budowlanym. Zauważył, że stan prawny w zakresie relacji między kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a decyzją o warunkach zabudowy uległ zmianie i nie był już taki jak analizowany przez organy trafnie podsumowując, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] to nieaktualny stał się pogląd o sprzeczności udzielonego pozwolenia na użytkowanie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez zasady swobodnej oceny dowodów.
Jak już bowiem wyżej wskazywano, nie tylko bowiem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, ale przede wszystkim prawomocne orzeczenia organów wydane w trybie nieważnościowym a także wyroki sądów miały decydujący wpływ na końcowe załatwienie sprawy. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ badał spełnienie przesłanek określonych w art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji była przedmiotem odrębnego postępowania nadzorczego i kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, była ustalona w owym postępowaniu. Natomiast kwestia nieuwzględnienia, przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych decyzji, że sporna inwestycja od wielu lat wywiera szkodliwy wpływ na nieruchomości sąsiednie, o którym świadczą opinia techniczna i protokół kontroli dotyczące zaburzenia stosunków wodnych na gruncie i związanego z nim ryzyka wystąpienia katastrofy budowlanej oraz wyniki pomiarów hałasu, ostateczna decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu i prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt. II SA/Łd 530/16, nie ma wpływu na wynik sprawy ponieważ bezpośrednio nie dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Podnoszone uciążliwości inwestycji nie pozostają w związku z powołaną decyzją, dotyczą jedynie dalszej działalności zakładu. Kwestie dotyczące nadmiernej immisji zakładu, powstałe już po jego uruchomieniu mogą być przedmiotem wyłącznie odrębnych postępowań.
To, że ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie zapadła z blisko pięcioletnim opóźnieniem, za co skarżący wini organy orzekające w odrębnych postępowaniach, nie może świadczyć o wadliwości wyroku Sądu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, jak również pozwolenia na budowę pochodzą od skarżącego. Natomiast wszystkie rozstrzygnięcia jakie zapadały w tych pobocznych sprawach są spójne i stwierdzają wydanie decyzji z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednak ich nieważności.
W zaskarżonym wyroku, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd nie określił terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem. Zaakceptował jedynie stanowisko organu zgodnie z którym upływ 15 letniego terminu od wydania decyzji ma wpływ na ocenę skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała wskazywana decyzja.
Wobec tego uznać należało, że skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.