Pełny tekst orzeczenia II OSK 2080/22

II OSK 2080/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6361 Rejestr zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 112/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/22 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.987.2021.MT w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/22 oddalił skargę B. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 grudnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.987.2021.MT utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 8 czerwca 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1342.2020.KPA-3 o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalno-administracyjnego wraz z przylegającym spichlerzem - pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...] w G., wpisanych do tego rejestru decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r., sygn. [...].
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra, że nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: uozoz) i skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Podkreślono, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie zabytek uległ destrukcji w stopniu wykluczającym przeprowadzenie remontu, a zaistniałe zniszczenie substancji budowlanej przesądza o utracie wartości zabytkowej obiektu. Walor urbanistyczny omawianej nieruchomości, podkreślony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nie uległ zmianie. Wartości powyższe są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie, w której został wpisany do rejestru zabytków. Sąd I instancji wskazał również na znaczenie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 25 lutego 2021 r. jednoznacznie wskazującej, że nie zachodzą żadne przesłanki do skreślenia zabytku z rejestru. Wprawdzie degradacji technicznej nieodwracanie uległy stropy nad piętrem i poddaszem, a rozległa korozja biologiczna kwalifikuje je do rozbiórki. Są one silnie zdegradowane, zawilgocone i miejscami zapadnięte. Autorzy opinii wskazali jednak, że budynek administracyjno-mieszkalny i spichlerz z zespołu dawnego młyna powinny być dalej chronione poprzez wpis do rejestru zabytków, ponieważ mimo stwierdzonej częściowej degradacji substancji budowlanej, nie utraciły wartości zabytkowej.
Ponadto skarżąca jako właścicielka obiektu była zobowiązana do wykonania określonych prac naprawczych i budowlanych już decyzją z 19 kwietnia 2011 r. Jak wynika z akt sprawy - nakazy te nie zostały dotychczas wykonane.
2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 106 § 2, 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: Ppsa) poprzez nieuwzględnienie dowodów wskazanych przez skarżącą, tj. złożonego w toku postępowania pisma skarżącej w sprawie o wykreślenie zabytku z rejestru zabytków z 10 maja 2021 r., w którym to piśmie, wbrew ustaleniom Sądu, skarżąca zajęła stanowisko i ustosunkowała się do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa — Oddział Terenowy w O. z 25 lutego 2021 r.;
b) art. 113 § 1 Ppsa poprzez faktyczne pominięcie przez Sąd Wojewódzki dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj. ekspertyz budowlanych złożonych przez skarżącą a sporządzonych przez mgr inż. E. B., które kwestionują zasadność twierdzeń organu administracji opierającego się wyłącznie na nieobiektywnym stanowisku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w O.;
c) art. 113 w zw. z art. 133 Ppsa poprzez uznanie sprawy przez Sąd Wojewódzki za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ administracji nie dokonał analizy wszystkich aspektów sprawy w zakresie wniosku o wykreślenie obiektu z rejestru zabytków, czym dopuścił się naruszenia:
- art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa), poprzez przekroczenie przez organ administracji swobodnej oceny dowodów polegające na wydaniu decyzji bez odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności z pominięciem faktu, że ww. pozostałość dawnego zespołu młyna przemysłowego całkowicie i nieodwracalnie utraciła cechy zabytku w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e uozoz;
- art. 8 w zw. z art. 80 Kpa polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji odmówienie skreślenia z rejestru zabytków ww. obiektu w sytuacji wystąpienia uzasadnionych podstaw do wykreślenia tego obiektu z rejestru zabytków;
- art. 7, art. 8, art. 75, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, jej niewłaściwą ocenę, a także brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich argumentów oraz materiałów dowodowych wskazywanych w toku postępowania przez skarżącą, w tym w szczególności poprzez uznanie, że ww. obiekt w dalszym ciągu posiada walory zabytkowe i istnieją możliwości jego renowacji, podczas gdy stan faktyczny tego obiektu grozi zawaleniem, za co skarżąca nie ponosi odpowiedzialności;
- brak rozpoznania istoty sprawy;
d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewyczerpujące uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie dlaczego dowodom zgłoszonym przez organ administracji a w szczególności przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w O. dał wiarę i moc dowodową, zaś dowody i twierdzenia zgłoszone przez skarżącą nie zostały uwzględnione; oraz dlaczego organ administracji oparł się w zaskarżonej decyzji wyłącznie na "wizualnym" aspekcie (wyglądzie) zabytku;
e) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego i stanu faktycznego jednoznacznie wynika, iż obiekt - pozostałość dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...] w G. zasługuje na wykreślenie z rejestru zabytków.
2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e w zw. z art. 13 ust. 1, 5 i 6 uozoz poprzez brak stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki podstaw do skreślenia z rejestru zabytków ww. obiektu, w sytuacji wystąpienia ustawowych podstaw do wykreślenia tego obiektu z rejestru zabytków.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. W piśmie z 22 kwietnia 2025 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
5.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w świetle art. 13 ust. 1 uozoz zabytek zostaje skreślony z rejestru jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (pierwsza przesłanka) albo zabytek, którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (druga przesłanka). Zatem podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również jego wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Z analizy materiału dowodowego wynika natomiast, na co słusznie wskazuje Sąd I instancji, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, ponieważ obiekt zachował wartości historyczne i naukowe, pomimo złego stanu, będącego zresztą skutkiem wieloletnich zaniedbań ze strony właściciela. Kluczowe znaczenie ma ta okoliczność, że zespół budynków dawnego młyna jest przykładem XIX wiecznej tradycji przemysłowej miasta. Budynki zachowały większość oryginalnych elementów konstrukcyjnych oraz wystrój architektoniczny elewacji, a także interesujące rozwiązania techniczno-konstrukcyjne w układzie nośnym spichlerza i walor dominanty urbanistycznej tej części miasta. Tym samym wartości zabytkowe są mu trwale przynależne, dopóki istnieje w swojej pierwotnej formie architektonicznej. Podkreślić należy, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 13 ust. 1 i ust. 2 uozoz (wyroki NSA z: 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16, 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1640/19). Z tych względów zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e w zw. z art. 13 ust. 1, 5 i 6 uozoz jest nieusprawiedliwiony.
5.4. Nietrafne są również zarzuty dotyczące zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 Ppsa, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 863/21). Pomijając zatem okoliczność, że art. 106 § 3 Ppsa nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu, zaakcentować należy, iż w przedmiotowej sprawie w związku z kompletnością materiału dowodowego nie było jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia w trybie tego przepisu uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego stanu technicznego. Skoro zaś Sąd nie przeprowadzał dodatkowych dowodów to nie mógł naruszyć na art. 106 § 5 Ppsa ponieważ przepis ten może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 Ppsa.
5.5. Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie art. 113 § 1 Ppsa może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1788/15). Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Sąd Wojewódzki orzekał również w oparciu o akta sprawy, a więc nie może być mowy o naruszeniu art. 133 § 1 Ppsa. Uwzględniając zaś normatywną treść przepisu art. 141 § 4 Ppsa stwierdzić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę zaskarżonej decyzji i zastosowania przepisów prawa materialnego. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Wynikają z niego również zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd zaakcentował w szczególności, że wobec prawidłowego zaaprobowania przez organ stanowiska specjalistów zawartego w opinii NID z 25 lutego 2021 r., z którego jednoznacznie wynika, iż ww. obiekt nie utracił unikatowego i indywidualnego charakteru zabudowy, a tym samym, że zabytek ten posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową, zasadnym było podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie skreślenia go z rejestru. Pomimo iż strona starała się wykazać, że zły stan techniczno-użytkowy kwalifikuje ww. zabytek do rozbiórki, co potwierdza załączona przez stronę opinia o stanie technicznym opracowana przez mgr. inż. E. B., Sąd podzielił stanowisko organu, iż taki stan rzeczy nie wyklucza możliwości przeprowadzenia prac remontowych zespołu młyna. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 Ppsa i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Biorąc zatem pod uwagę, że sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA, zarzut naruszenia powyższego przepisu należało uznać za bezzasadny.
5.6. Niezasadnie zarzuca się również naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Minister wyczerpująco przedstawił i logicznie uzasadnił swoje stanowisko oparte o analizę całego zebranego materiału dowodowego, w tym o wspomnianą wyżej opinię specjalistyczną NID oraz ekspertyzę budowlaną. Stanowiska organu administracji nie można więc uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Materiał, którym dysponował organ oraz Sąd I instancji jednoznacznie wskazywał na zachowanie wartości zabytkowych w stopniu podobnym do tego jaki istniał w dacie wpisu obiektu do rejestru zabytków czyli 27 kwietnia 2010 r. W przeciągu kolejnych 10 lat nie zaistniały takie okoliczności czy zdarzenia, które spowodowałoby utratę wartości, które uznano wtedy za wystarczające do objęcie obiektu ochroną. Ponadto, jak uprzednio wskazano, przedstawiona przez stronę ekspertyza budowlana dotyczyła jedynie złego stanu technicznego przedmiotowego zabytku, który nie był kwestionowany przez Ministra, a samo powołanie się na okoliczność określonej degradacji budynku to za mało dla stwierdzenia, czy dana nieruchomość utraciła walor zabytku. Ekspertyza ta nie świadczy o utracie wartości zabytkowych i nie stanowi uzasadnienia dla jego skreślenia z rejestru zabytków.
5.7. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej wyjaśnić należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć czy opinii biegłego jest niedopuszczalne. Oznacza to, że pozasądowa opinia rzeczoznawcy jako dokument prywatny stanowi jedynie dowód tego, że osoba, która ją podpisała wyraziła zawarty w niej pogląd, nie korzysta natomiast z domniemania zgodności z prawdą zawartych w niej twierdzeń. Tym samym wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie jako nie mający znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
5.8. Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
5.9. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.