II OSK 2076/21

II OSK 2076/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1178/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-03-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, art. 71
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1178/20 w sprawie ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 października 2020 r. nr WIR.VIII.7840.1.84.2020.SB w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1178/20 oddalił skargę A. K. i Z. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21października 2020 r. nr WIR.VIII.7840.1.84.2020.SB wydaną w postępowaniu wznowieniowym, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Radziejowskiego z dnia 10 lipca 2019 r., nr 44/2016/17/18/19 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 15 czerwca 2016 r. Nr 144/2016 o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego - magazynu płodów rolnych wg projektu budowlanego w miejscowości [...], gmina [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], udzielonej dla W. i M. K. (inwestorów).
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z. K. 21 marca 2017 r., wniósł do Starosty Radziejowskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr 144/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), dalej: K.p.a.. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r.
Decyzją nr 144/2016/2017 z dnia 19 maja 2017 r., znak: GB.6740.1.144.2016/17, Starosta Radziejowski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek odwołania skarżących, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 13 lipca 2017 r., znak: WIR.VIII.7840.1.131.2017.SB, uchylił w całości decyzję Starosty Radziejowskiego z dnia 19 maja 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, decyzją nr 144/2016/2017 z dnia 22 grudnia 2017 r., znak: GB.6740.1.144.2016/17, Starosta Radziejowski ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr 144/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r. Decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 maja 2018 r. utrzymana została ona w mocy.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 754/18, uchylił ją wraz z decyzją I instancji. Sąd wskazał, że organy nieprawidłowo, w kontekście art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 K.p.a., swoimi decyzjami rozstrzygnęły zarówno o braku po stronie skarżących przymiotu strony postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i oceniły legalność tego rozstrzygnięcia. Sąd zalecił dokonanie ponownej oceny, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu.
Decyzją z 11 marca 2019 r., Starosta Radziejowski ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 15 czerwca 2016 r. nr 144/2016. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 7 czerwca 2019 r. - uchylił zakwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania.
Starosta Radziejowski decyzją z 10 lipca 2019 r., nr 44/2016/17/18/19, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia 12 września 2019 r., znak: WIR.VIII.7840.186.2019.SB, uchylił rozstrzygnięcie Starosty w całości i stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr 144/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa procesowego (nieuwzględnienie skarżących jako stron postępowania), jednak nie podlega uchyleniu z tego względu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Powyższą decyzję Wojewody skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uchylił ją wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 929/19. Sąd stwierdził, że brak wyjaśnienia przez organ II instancji istotnych okoliczności sprawy jak i brak odniesienia się od zarzutów odwołania oraz zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowiło naruszenie art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 140 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia 21 października 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.84.2020.SB, Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję Starosty Radziejowskiego z dnia 10 lipca 2019 r. w całości i stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę Nr 144/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu z tego względu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Organ odwoławczy za konieczne uznał uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji wadliwie uznał, że pozbawienie stron udziału w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie miało wpływu na merytoryczną treść tej decyzji. Organ potwierdził zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy przewidującą zabudowę zagrodową. Stwierdził, że lokalizacja budynku inwestorów zgodna jest z § 13 i § 60 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), a nadto spełnia ona warunki przeciwpożarowe wynikające z działu VI tego rozporządzenia. Inwestycja nie narusza też przepisów dotyczących nasłonecznienia budynku skarżących, albowiem, pomimo tego, że zlokalizowany on jest na granicy działki i w elewacji zwróconej ku inwestycji znajduje się okno łazienkowe, to zgodnie z § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wymogi nasłonecznienia dotyczą pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a budynek skarżących jest budynkiem gospodarczym, dla którego nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na mieszkalny. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że inwestycja nie pozbawia stron dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej czy łączności, nie zakłóca korzystania z własności działek sąsiednich i znajdujących się na nich obiektów ponad przeciętną miarę, w żaden sposób nie zwiększy też swojej uciążliwości pod względem jej wykorzystania. Organ uznał za prawidłowe pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty Radziejowskiego o pozwoleniu na budowę Nr 144/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r., w sprawie budowy budynku gospodarczego - magazynu płodów rolnych, gdyż wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, iż nie ma żadnych podstaw do wydania w wyniku postępowania wznowieniowego innej decyzji niż dotychczasowa.
Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 października 2020 r. nr WIR.VIII.7840.1.84.2020.SB wydaną w postępowaniu wznowieniowym, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Radziejowskiego z dnia 10 lipca 2019 r., nr 44/2016/17/18/19 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 15 czerwca 2016 r. Nr 144/2016 o pozwoleniu na budowę, bowiem zaskarżona decyzja nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Sąd zauważył, że w sprawie dwukrotnie już zapadły wyroki uchylające decyzje organu odwoławczego, podjęte w przedmiocie wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr 144/2016 z dnia 15 czerwca 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - magazynu płodów rolnych na działce o numerze ew. [...]. Sąd mając na uwadze związanie wynikające dla niego z treści art. 153 P.p.s.a. uznał za konieczne dokonanie weryfikacji czy wskazania wynikające z wyroków o sygn. II SA/Bd 754/18 i II SA/Bd 929/19 zostały przez organy zrealizowane. Chodziło o proceduralną prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. i ustaleń co do istnienia po stronie skarżących przymiotu strony postępowania (II SA/Bd 754/18) oraz prawidłowego odniesienia się do zarzutów odwołania od decyzji Starosty Radziejowskiego z dnia 10 lipca 2019 r., nr 44/2016/17/18/19 (II SA/Bd 929/19).
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu o wznowienie postępowania odpowiada wytycznym uprzednich ww. wyroków, zaś kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej merytorycznej prawidłowości potwierdza, że sprawa została załatwiona zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
Sąd wskazał, że organ I instancji, na skutek wyroku o sygn. II SA/Bd 754/18, zweryfikował swoje stanowisko co do istnienia po stronie skarżących przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, uznając skarżących za strony ww. postępowania z uwagi na objęcie ich nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji zrealizowanej na nieruchomości nr [...]. Zatem, wytyczne z wyroków Sądu zostały uwzględnione.
Powyższa okoliczność, potwierdzona w zaskarżonej decyzji i w istocie bezsporna, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 15 czerwca 2016 r. obarczone było wadą proceduralną uzasadniającą wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. wadą polegającą na niewzięciu przez stronę postępowania udziału w tym postępowaniu administracyjnym, bez jej winy. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zawiera art. 151 § 1 K.p.a. Postępowanie takie może zatem zostać zakończone decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w przypadku stwierdzenia braku podstaw uchylenia wynikających z art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo decyzją o uchyleniu decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, w przypadku zaistnienia podstaw, o których mowa w ww. przepisach. Sąd zauważył przy tym, że nawet zaistnienie którejś z okoliczności opisanej w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b K.p.a. nie decyduje o uchyleniu decyzji dotychczasowej, w sytuacji, gdy wznowione postępowanie doprowadzi do rozstrzygnięcia sprawy w taki sam sposób, jak czyniła to decyzja kończąca postępowanie obarczone wadą - zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd stwierdził, że taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 151 § 2 K.p.a., organ odwoławczy – rozpoznając sprawę ponownie na skutek odwołania – uchylił decyzję I instancji z 10 lipca 2019 r. i orzekł co do istoty stwierdzając, że o ile decyzja z dnia 15 czerwca 2016 r. powzięta została z naruszeniem prawa, to nie podlega ona uchyleniu, albowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy "poprawił" w tym zakresie błędne rozstrzygnięcie I instancji, w którym Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - a więc powziął rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., wbrew powołanej przez siebie podstawie prawnej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada i uwzględnia zatem ocenę prawną zawartą w wyroku tut. Sądu o sygn. II SA/Bd 754/18, którą Sąd rozpoznający sprawę niniejszą potwierdził i przyjął zgodnie z art. 153 P.p.s.a.
Co się zaś tyczy wytycznych zawartych w wyroku o sygn. II SA/Bd 929/19 to Sąd stwierdził, że wskazania te dotyczyły obowiązków organu, których wypełnienie zasadniczo umożliwia sądową weryfikację merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy – co podkreślono w uzasadnieniu wyroku II SA/Bd 929/19 – rozpoznaje sprawę ponownie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), a nie dokonuje jedynie kontroli decyzji organu I instancji. I tak w odwołaniu od decyzji Starosty Radziejowskiego z dnia 10 lipca 2019 r. skarżący w szczególności zarzucili, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem rolniczym, a nie magazynem płodów rolnych, że sporny budynek nie spełnia warunków ochrony przeciwpożarowej i wymagań usytuowania określonych w § 271-273 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., że organ oceniając tę kwestię nie wziął pod uwagę wszystkich parametrów inwestycji, rodzaju przechowywanych w obiekcie produktów i tego, że obiekt nie stanowi jednej strefy pożarowej, tylko ciąg połączonych ze sobą budynków o długości ok. 80 m bez drogi pożarowej, że obiekt narusza ograniczenia nałożone w księdze wieczystej dla działki nr [...], że nie ocenił on prawidłowo kwestii zgodności usytuowania budynku z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w tym § 12 tego aktu, z uwzględnieniem charakteru, uciążliwości i rodzaju kwestionowanego obiektu (magazyn płodów rolnych, a w rzeczywistości obiekt rolniczy), że w sprawie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane (w toku postępowania skarżący wskazywali m.in. na przepis § 13 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), a także że organ nieprawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz.1332 - dalej "p.b."), a więc uzasadniony interes osób trzecich, których budynek mieszkalny znalazł się w tak bliskiej odległości od magazynu rolniczego (to jest obiektu innego niż budynek mieszkalny).
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera niezbędne wyjaśnienie motywów powziętego rozstrzygnięcia, a ponadto w sposób dostateczny uwidocznia stanowisko organu odwoławczego względem ww. zarzutów, choć nie czyni tego w sposób wyczerpujący. Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień co do kompletności jej uzasadnienia w zakresie wskazanym w wyroku II SA/Bd 929/19, to jednak uznał, że nie są to uchybienia na tyle istotne, aby uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji (uchybienie art. 107 § 3 K.p.a. niemające wpływu na wynik sprawy).
Odnosząc się do kwestii rodzaju i funkcji inwestycji Sąd wskazał, że organ prawidłowo przywołał, że cechy te ustalone zostały w obowiązującej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia z dnia 25 maja 2015 r. Zgodnie z jej założeniami inwestycja polegać miała na realizacji budynku gospodarczego – magazynu do przechowywania płodów rolnych w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Kwalifikacja ta zgodna jest z § 3 pkt 3 rozporządzenia – magazyn płodów rolnych jest budynkiem gospodarczym wchodzącym w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Pozwolenie na budowę z dnia 15 czerwca 2016 r. obejmuje budynek o wskazanym charakterze i funkcji. Zarzuty odwołania odnoszące się zatem do niezgodności sposobu użytkowania pobudowanego obiektu (jak podnoszą skarżący – użytkowania budynku gospodarczego jako budynku gospodarczego dla celów rolniczych), zdaniem Sądu, odnieść należało do kwestii niedotyczącej bezpośrednio prawidłowości samego pozwolenia na budowę, ale kwestii ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 p.b., i konsekwencji jej dokonania bez wymaganego zgłoszenia, opisanych w art. 71a p.b. Organ odwoławczy powyższego nie wyartykułował, jednak prawidłowo powołał się w kontekście tych zarzutów na ustalenia wynikające z obowiązującej dla spornej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd podzielił stanowisko organu w odniesieniu do zarzutów, jakoby inwestycja zrealizowana została w sprzeczności z właściwymi przepisami przeciwpożarowymi. Organ wskazał na cechy budynku świadczące o zachowaniu jego parametrów pożarowych. Sąd zauważył (gdyż organ tę kwestię pominął), że pozwolenie na budowę obejmowało obiekt zaliczający się do kategorii PM zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2 kwietnia 2002 r. (stanowiące odrębną strefę pożarową budynki produkcyjne i magazynowe), parterowy, o pow. użytkowej 326,10 m² i gęstości obciążenia ogniowego mniejszej niż 500 MJ/m². Wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej ujęte zostały w § 212 ww. rozporządzenia, przy czym zgodnie z § 213 pkt 2 lit. b rozporządzenia wymagania te nie dotyczą budynków wolnostojących, do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie, gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz w gospodarstwach leśnych. Sąd wskazał, że sporny obiekt jest bez wątpienia budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117), obiekty zawierające strefę PM, których projekt budowlany wymaga uzgodnienia to obiekty zawierające strefę pożarową PM o powierzchni przekraczającej 5000 m², 1000 m² przy gęstości obciążenia ogniowego przekraczającą 500 MJ/m², o powierzchni wewnętrznej obiektu budowlanego przekraczającej 2000 m² i gęstości obciążenia ogniowego przekraczającej 500 MJ/m², a nadto z występującym zagrożeniem wybuchem. W odniesieniu do spornego obiektu Sąd uznał, że żaden z powyższych warunków nie zachodzi, a więc nie było wymagane uzyskanie uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (o czym wspomniał też organ odwoławczy). Sąd potwierdził również w tym kontekście stanowisko organu co do zachowania wymaganych odległości od sąsiednich budynków mieszkalnych. Sąd wskazał, że określone w § 271 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego dotyczą budynków mających klasę odporności ogniowej (E) na powierzchni większej niż 65% określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, tymczasem – jak wskazano – przepis ten nie dotyczy spornego obiektu zgodnie z § 213 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Stanowisko organu co do kwestii nasłonecznienia pomieszczeń w budynku skarżących (oraz jego zacienienia) Sąd uznał za niekompletne, chociaż analiza akt sprawy potwierdza brak zasadności zarzutów skarżących w tym zakresie. Zauważył, że problematykę naturalnego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i wynikającej z tego kwestii odległości budynku od innych obiektów reguluje § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd podkreślił, że już z treści tego przepisu wynika, iż dotyczy on pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jak wynika z akt sprawy otwór okienny w ścianie zwróconej ku spornemu obiektowi wykonany został w pomieszczeniu łazienkowym. Łazienka nie stanowi zaś pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, na co wskazuje wprost § 5 ust. 1 rozporządzenia, który wśród przesłanek negatywnych nie uznania pomieszczenia za przeznaczone na stały pobyt ludzi wymienia m.in. krótkotrwałe przebywanie w nim w związku z "wykonywaniem czynności związanych z utrzymaniem czystości i porządku". Łazienka jest zaś bez wątpienia takim pomieszczeniem. Po drugie Sąd stwierdził, iż nawet w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi dopuszczalne jest oświetlenie wyłącznie światłem sztucznym (§ 58 ww. rozporządzenia). Kwestia doświetlenia naturalnym światłem tego pomieszczenia, z czego skarżący wywodzą z kolei argumentację o nieprawidłowym usytuowaniu spornego obiektu (naruszającym przepisy § 13 w zw. z § 57 rozporządzenia) nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podniesiona zaś w skardze sprawa faktycznego użytkowania tego pomieszczenia (jak i całego budynku skarżących) w sposób legalny pozostawała bez znaczenia.
Sąd dostrzegł, że część zarzutów odwołania nie została przez organ skomentowana, co jednak – w obliczu dokonywanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji – nie mogło zmienić ostatecznego wyniku sprawy. Sąd stwierdził, że zarówno zarzut naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia z 2 kwietnia 2002 r. (w wersji aktualnie obowiązującej - § 12 ust. 8), jak i zarzut trwałego ograniczenia prawa do zagospodarowania nieruchomości skarżących i naruszenia ich interesu (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.) nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, sporny obiekt zwrócony jest ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę budynku skarżących (a więc sytuacji tej nie obejmuje dyspozycja wskazywanego jako naruszony § 12 ust. 6 rozporządzenia), czego – owszem – organ odwoławczy nie wyjaśnił, ale co jednak wynika wyraźnie z akt sprawy (projekt budowlany). Po drugie, uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., to nie interesy prywatne, będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne, leżące również w sferze prawa publicznego. Skutecznych zarzutów w tym zakresie skarżący – jak wynika z niniejszego uzasadnienia – nie podnieśli. Kwestii zaś uciążliwych immisji, którą podniesiono również w skardze, a będących kwestiami o charakterze cywilnoprawnym należącymi do właściwości sądów powszechnych, organ administracji nie rozstrzyga. Sąd podkreślił, że prawo dysponowania nieruchomością wedle woli osoby wykonującej uprawnienia właścicielskie przysługuje w równym stopniu sąsiadom inwestycji, jak i inwestorowi. W niniejszej sprawie to budynek skarżących zrealizowany został w granicy działki inwestycyjnej, winni mieć oni świadomość ryzyka wystąpienia niepożądanych konsekwencji takiego jego usytuowania (chociażby w zakresie odległości od obiektów realizowanych na działce sąsiedniej).
W odniesieniu do zarzutu błędnej konstrukcji sentencji zaskarżonej decyzji (opisanego w punkcie 2) Sąd zastosował pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w wyroku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 286/20 (dostępny jw.), że o ile druga część przepisu art. 151 § 2 K.p.a. nakłada na organ orzekający obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla decyzji, to przepis ten nie konkretyzuje, w której części decyzji ten element winien zostać zamieszczony - czy w sentencji rozstrzygnięcia czy w uzasadnieniu. Z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. wynika natomiast, że równoprawnymi, integralnymi elementami decyzji jest zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie dochodzi zatem do naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jeśli w sentencji rozstrzygnięcia organ nie wskazuje okoliczności z powodu których nie uchylił ostatecznej decyzji, a odnosi się do nich w uzasadnieniu decyzji (tak jak w niniejszej sprawie).
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej też "Pr.B.") w zw. z § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "RWT") poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku w zabudowie zagrodowej pomimo, że funkcja zabudowy zagrodowej nie została prawidłowo przeanalizowana, zweryfikowana i ustalona w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, bazując w tym zakresie jedynie na ustaleniach wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i nie przeprowadzając w tym zakresie samodzielnych ustaleń w toku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku bez konieczności rozważenia interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej tą decyzją, którego prawa do zagospodarowania nieruchomości mogą podlegać trwałemu ograniczeniu oraz uznania, że brak zapewnienia udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę może nie mieć wpływu na wynik tego postępowania.
Natomiast naruszenia przepisów P.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu:
1) art. 153 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji mógł w zaskarżonej decyzji pominąć i nie wyjaśnić kwestii objętych wskazaniami sądów administracyjnych w poprzednich wyrokach co do dalszego postępowania, które mają charakter wiążący dla organu, podczas gdy zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w zaskarżonej decyzji organ dokonał wadliwej wykładni, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę dotkniętą ww. wadą, podczas gdy zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w zaskarżonej decyzji organ nie podał niezbędnych motywów swojego rozstrzygnięcia w szczególności co do podniesionych wobec decyzji zarzutów oraz nie wyjaśnił w sposób pełny i kompletny podstaw prawnych swojej decyzji wraz z dokładnym przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa, pomimo wskazań sądów administracyjnych zawartych w poprzednich wyrokach co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. K. i Z. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie czy decyzja wydana przez organy w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne mogła mieć inne niż dotychczas rozstrzygnięcie tj. np. odmawiające udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - magazynu płodów rolnych. Jeśli zaistniały wady w postępowaniu organów lecz nie wypłynęły one istotnie na wydanie pozwolenia na budowę, to organ zasadnie uznał, że pomimo stwierdzonej wadliwości należało odmówić jej uchylenia bowiem rozstrzygnięcie mogło być jedynie tożsame z dotychczasowym – art. 146 § 2 K.p.a. (decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).
Wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej Sąd w kontrolowanym obecnie wyroku nie stwierdził aby organy w wydanych przez nie decyzjach pominęły wskazania co do dalszego postępowania i oceną prawną zawartą w poprzednio zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 754/18 i sygn. akt II SA/Bd 929/19. Wręcz przeciwnie Sąd przeanalizował treść zapadłych wyroków i odniósł ich zasadniczą treść do decyzji wydanych po ich ogłoszeniu.
Sąd doszedł do prawidłowego wniosku, że wskazania i oceny prawne tych wyroków zostały przez organy ponownie rozpatrujące niniejszą sprawę uwzględnione. Organ uwzględnił wadę postępowania i stwierdził naruszenie przepisów procesowych poprzez niedopuszczenie skarżących do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co spowodowało stwierdzenie naruszenia prawa procesowego. Sama ta okoliczność nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem zarzuty i okoliczności podniesione przez skarżących względem planowanej inwestycji okazały się chybione. Nie były one tego rodzaju aby podważyły możliwość wydania inwestorowi tej decyzji.
Sąd prawidłowo dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień odnośnie do kompletności jej uzasadnienia w zakresie wskazanym w wyroku II SA/Bd 929/19, jednak uznał, wskazując przemawiającą za tym twierdzeniem argumentację, że nie są to uchybienia na tyle istotne, aby uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Słusznie uznał, że stwierdzone uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 K.p.a. w okolicznościach sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy.
Organ nie odniósł się co prawda do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego ale kwestia ta nie powinna być oceniana w ramach postępowania o pozwolenia na budowę. Słusznie zauważył Sąd, że zarzut ten może być przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu. Kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku podlega ocenie w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane gdzie organy nadzoru wskazują konsekwencje jej dokonania bez wymaganego zgłoszenia, opisane w art. 71a tej ustawy. Sąd zauważył, że organ odwoławczy powyższego nie wyartykułował w uzasadnieniu decyzji, ale prawidłowo wskazał na ustalenia wynikające z obowiązującej dla spornej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą planowana inwestycja magazyn płodów rolnych odpowiada przewidzianemu w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczeniu nieruchomości pod budynek gospodarczy w istniejącej zabudowie zagrodowej.
Sąd słusznie uznał, że dokonana przez organy pozytywna ocena cech budynku pod względem zachowania przepisów przeciwpożarowych była prawidłowa. Jednak zwrócił uwagę, że organy nie poczyniły w tym zakresie pogłębionej analizy stosownych przepisów. Taką analizę w uzasadnieniu wyroku przeprowadził Sąd i doszedł w jej wyniku do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie narusza norm w tym zakresie albowiem dochowanie wymogów klasy odporności pożarowej z § 212 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na zapis § 213 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia nie dotyczą budynków wolnostojących, do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie, gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz w gospodarstwach leśnych. Zatem przedmiotowy budynek jako budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej wymogów z § 212 nie musiał spełniać.
Podobnie uzgodnienie projektu budowalnego pod względem przepisów ochrony przeciwpożarowej nie było wymagane prawem bowiem planowanej inwestycji nie sposób zaliczyć do inwestycji wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117). Okazało się, że żaden z warunków z tego przepisu nie zachodzi, a więc nie było wymagane uzyskanie uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Do spornego budynku nie miał zastosowania § 271 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. określający odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, które dotyczą budynków mających klasę odporności ogniowej (E) na powierzchni większej niż 65% określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli. Jego zastosowanie względem inwestycji wykluczał § 213 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Faktycznie analiza nasłonecznienia lub zacienienia przeprowadzona przez organ była niewystarczajaca ale Sąd przeprowadził ocenę w tym zakresie i doszedł do wniosku, że braki w tym zakresie nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy bowiem do naruszenia przepisów w tym zakresie nie doszło. Łazienka skarżących jest pomieszczeniem nie przeznaczonym na pobyt ludzi bowiem kwalifikuje się jako pomieszczenie przeznaczone na krótkotrwałe przebywanie w nim w związku z "wykonywaniem czynności związanych z utrzymaniem czystości i porządku". Sąd zauważył, że dopuszczalne jest oświetlanie miejsc przeznaczonych na pobyt ludzi sztucznym światłem (§ 58). Zapewnienie doświetlenia łazienki nie miało zatem znaczenia dla oceny dochowania norm z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i nie mogło przesądzić o sprzeczności z przepisami pozwolenia na budowę.
Brak odniesienia się przez organ do zarzutów dotyczących lokalizacji magazynu zgodnie z normami z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych również nie prowadziło do konieczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem Sąd przeprowadził w tym zakresie ocenę dochowania tych przepisów w realiach sprawy i doszedł do zasadnego wniosku, że nie doszło do naruszenia tych przepisów. Jak zauważył Sąd, z akt sprawy (z projektu budowlanego) wynika, że magazyn zwrócony jest ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę budynku skarżących zatem zastosowania nie miał § 12 ust. 6 rozporządzenia.
Natomiast zgłaszanych przez skarżących kwestii uciążliwych immisji o charakterze cywilnoprawnym, które należą do właściwości sądów powszechnych, organ administracji nie rozstrzygał. Prawo dysponowania nieruchomością przysługuje w równym stopniu sąsiadom inwestycji, jak i inwestorowi. Skoro budynek skarżących zrealizowany został w granicy działki inwestycyjnej, to powinni oni zdawać sobie sprawę z tego, że taka lokalizacja ich budynku może spowodować niepożądane konsekwencje w postaci bliskiego usytuowania obiektów realizowanych na działce sąsiedniej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie pominął wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu lecz słusznie zauważył, że wady te jakkolwiek miały miejsce, to nie miały one żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Stanowisko to należy podzielić bowiem Sąd przeprowadził analizę zarzutów skarżących zgłoszonych w odwołaniu i wykazał, że w istocie zarzuty te nie mogłyby doprowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Za niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Sąd nie mógł zastosować środka przewidzianego w ustawie czyli uchylić zaskarżoną decyzję bowiem w okolicznościach sprawy stwierdzone wady postępowania (braki uzasadnienia decyzji) nie prowadziły do uznania, że należało uchylić pozwolenia na budowę. Wykazane zostało, że zarzuty odwołania były chybione i mogło zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowemu – art. 146 § 2 K.p.a. a w konsekwencji należało odmówić uchylenia decyzji po wznowieniu stosownie do art. 151 § 2 K.p.a.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 140 K.p.a. w taki sposób, który miałby wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie a jedynie takie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Owszem w uzasadnieniu decyzji zabrakło pełnego umotywowania przez organ swojego rozstrzygnięcia, pominięto pewne zarzuty oraz nie wyjaśniono w sposób pełny i kompletny podstaw prawnych decyzji. Jednak wady te jak już wcześniej była mowa zostały ocenione przez Sąd w wyroku i wykazał on, że brak stanowiska organu w pewnych spornych kwestiach nie powodował, że w sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie np. odmowa wydania pozwolenia na budowę. Wymogi z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zostały dochowane.
Dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wystarczające było ustalenie, że planowana zabudowa zagrodowa – magazyn płodów rolnych odpowiada zagospodarowaniu przewidzianemu w decyzji o warunkach zabudowy. Tego nie można podważyć. Skoro tak to pozbawione skuteczności jest domaganie się by organ oceniał obecną funkcję jaką rzeczywiście pełni ten obiekt. Dla wydania pozwolenia na budowę nie miało to żadnego znaczenia i wyjaśnienia w tym zakresie nic by nie zmieniły. Nie było potrzeby analizowania funkcji zabudowy zagrodowej, jej weryfikowania w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Jeśli skarżący kwestionują sposób użytkowania magazynu to mogą zainicjować postępowanie z art. 71 ustawy Prawo budowlane.
W sprawie nie naruszono też art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Skarżący nie wykazali, że przysługujące im prawo własności zostanie naruszone poprzez realizację inwestycji. Nie chodziło tu o naruszenie jakichkolwiek uprawnień ale uprawnień o charakterze publicznoprawnym. Immisje mają charakter cywilnoprawny. Nie wykazali oni, że inwestycja ogranicza ich prawo własności ponad przeciętna miarę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.