II OSK 2056/23

II OSK 2056/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Rz 119/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-06-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 119/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r. nr OA.7721.22.9.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., II SA/Rz 119/23 oddalił skargę A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 28 listopada 2022 r., nr OA.7721.22.9.2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie (dalej: PINB) z 5 sierpnia 2022 r., znak PINB.5160.4.1.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym o konstrukcji drewnianej oraz murowanej i wymiarach 11,40 m x 18,50 m, zlokalizowanym w północno – zachodniej części działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
A. K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy art. 50a pkt 2 p.b. nakazuje rozbiórkę budynku wybudowanego nielegalnie (m. in. istotnie odbiegającego od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach), a ww. przepisy r.w.t. określają warunki dotyczące usytuowania budynku przy granicy z inną działką;
2) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy na parterze przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do zwiększenia otworów okiennych bez wymaganego pozwolenia na budowę;
3) nierozpoznanie istoty sprawy przez niezbadanie, czy przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, dokumentacją projektową, pozwoleniem na budowę, a skoncentrowanie się jedynie na ustaleniu, czy w sprawie istniało pozwolenie na budowę ww. budynku, podczas gdy w ramach legalności wybudowania budynku organ nadzoru budowlanego z urzędu winien badać zgodność wybudowania budynku z całością dokumentacji projektowej oraz wówczas obowiązującymi (tj. na dzień wydania pozwolenia na budowę) przepisami prawa.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez orzeczenie co do istoty, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.
Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie środka zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w taki sposób, który umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do stanowiska przyjętego przez sąd I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony skarżącej zostały nieprawidłowo w wyroku rozważone. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), co powinno wyrażać się we wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miał naruszyć sąd I instancji, szczegółowy, wyjaśnieniu na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Uznanie pewnych kwestii faktycznych czy zagadnień prawnych przez stronę za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji.
Przenosząc powyższe wyjaśnienie na grunt rozpatrywanej sprawy, przyjąć trzeba, że ograniczenie się przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną do wskazania, iż Sąd I instancji, poddając kontroli zaskarżoną decyzję PWINB z 28 listopada 2022 r., nie zwrócił uwagi na to, że organy nadzoru budowlanego nie rozpoznały istoty sprawy, albowiem nie zbadały, czy budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr ew. [...] w [...] został zrealizowany w sposób zgodny z dokumentacją projektową i obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowi wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ przytoczenie tak sformułowanego uzasadnienia zarzutu nie zostało powiązane z wymienieniem przepisów prawa, które - w ocenie skarżącej – w następstwie ww. wadliwości doznały naruszenia.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 50a pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 r.w.t., a także art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. przez niezastosowanie tychże przepisów.
Argumentacja skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnia, na jakiej zasadzie organy nadzoru budowlanego miałyby w kontrolowanej sprawie posłużyć się na podstawie art. 50a pkt 2 p.b. nakazem rozbiórki (doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego), jeżeli okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, by przez K. K. i Z. K. (współwłaścicieli spornego budynku gospodarczego) była prowadzona budowa po doręczeniu im postanowienia PINB z 24 marca 2022 r. Z przepisu art. 50a pkt 2 p.b. wynika, że możliwość zastosowania przewidzianej w nim sankcji rozbiórki obiektu budowlanego albo doprowadzenia go do stanu poprzedniego uzależniona jest od ustalenia, że roboty budowlane wykonane zostały po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia. Sankcja ta może odnosić się wyłącznie do tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Tymczasem w kontrolowanej sprawie przedmiotem postępowania naprawczego, które zostało umorzone w następstwie wydania zaskarżonej decyzji PWINB, nie były objęte roboty budowlane (aktualnie) prowadzone w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w [...], ale roboty w nim wykonane (zakończone), do których wskazane przez skarżącą przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. mogły znajdować zastosowanie jedynie na zasadzie odpowiedniości zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 7 p.b. Niezależnie od czasowego charakteru rozstrzygnięcia zamieszczonego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, która to kwestia została szczegółowo wyjaśniona przez PWINB w postanowieniu z 8 lipca 2022 r., nr OA.7722.22.2.2022, należy mieć na uwadze, że przepis art. 50 ust. 1 p.b. może znajdować zastosowanie wyłącznie w przypadku robót budowlanych, które są prowadzone. Jeżeli organ nadzoru budowalnego poddaje swojej ocenie zakończony proces budowlany, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdy nie są one faktycznie prowadzone, pozostaje bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r., II OSK 3197/20; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3012/20; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19).
Mylnie skarżąca łączy naruszenie przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. z niedostrzeżeniem w toku kontroli zaskarżonej decyzji z 28 listopada 2022 r., że "na parterze przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do zwiększenia otworów okiennych bez wymaganego pozwolenia na budowę". Powyższa okoliczność, wchodząc w zakres normowania art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. (prowadzenie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę), o ile stanowiła przesłankę wszczęcia przez PINB postępowania naprawczego, w którym ocenie podlegała kwestia zgodności tychże robót z wymaganiami obowiązującego prawa, o tyle w żaden sposób nie mogła determinować sposobu zakończenia wskazanego postępowania. W szczególności nie mogła stać na przeszkodzie jego umorzeniu, jeżeli stwierdzenie, że nie ma podstaw, by współwłaścicieli spornego budynku gospodarczego obciążać obowiązkiem wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem, PWINB powiązał z zaistnieniem stanu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a Sąd I instancji tę ocenę zaaprobował.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, albowiem odstąpiła od objęcia podstawą wniesionej skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Czyni to nieskutecznym dowodzenie w skardze kasacyjnej, że sporne otwory okienne znajdujące w budynku gospodarczym od granicy południowo-zachodniej działki zostały wykonane w innych okolicznościach niż ustalonych przez organy nadzoru budowlanego, jak też że zrealizowana przebudowa (powiększenie dwóch otworów okiennych) skutkowała odmiennymi konsekwencjami dla stanu obiektu i wymagań, jakie powinien on spełniać w świetle przepisów r.w.t., niż stwierdzone w sprawie.
W kontekście podnoszonych przez skarżącą zastrzeżeń wymaga zauważenia, że przedmiotem wszczętego przez PINB postępowania została objęta sprawa robót budowlanych wykonanych w ww. budynku, polegających wyłącznie "na montażu w ścianie zewnętrznej istniejącej od strony południowo-zachodniej dwóch okien oraz rury (przewodu dymowego) na tej ścianie" (zawiadomienie PINB z 18 stycznia 2022 r. o wszczęciu z urzędu postępowania, k. 28 akt adm.), wobec czego w sytuacji niezmodyfikowania jego przedmiotu, organy nadzoru budowlanego ustaleń kształtujących prawa i obowiązki współwłaścicieli wskazanego obiektu mogły dokonywać wyłącznie w tak wyznaczonych granicach. Powyższe, wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie pozwalało wadliwości zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję PWINB wiązać z brakiem "wdrożenia procedur, o których mowa w art. 48-53a ustawy Prawo budowlane", których zastosowanie, zdaniem skarżącej, powinno nie tyle skutkować odmową zalegalizowania spornej przebudowy budynku, ale prowadzić do nakazania przez orzekające organy nadzoru budowlanego rozbiórki całego obiektu, nie pozostawiając im w tym zakresie żadnej dowolności.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.